Denkschrift 2021
1. Der Haushalt 2020 war durch die Pandemie geprägt. Mit einer Nettokreditaufnahme von fast 11 Mrd. Euro - davon 7,2 Mrd. Euro alleine für die Ausnahmeregelung für Naturkatastrophen - stiegen die Schulden des Landes um 24 Prozent auf ein Rekord-Niveau von 56 Mrd. Euro. Für 2021 sind bislang 2,5 Mrd. Euro an konjunkturbedingten neuen Schulden vorgesehen.
Nach einem Jahrzehnt stark steigender Steuereinnahmen prognostizierte die Mai-Steuerschätzung 2020 einen Rückgang der Netto-Steuereinnahmen für 2020 von 3,3 Mrd. Euro gegenüber dem Haushaltsansatz. Im Vollzug lag das Minus dann bei 2,2 Mrd. Euro. Gegenüber dem Zweiten Nachtrag verbesserten sich die Ist-Steuereinnahmen um 1,2 Mrd. Euro. Für 2021 erwartet die Steuerschätzung vom Mai 2021 eine Verbesserung von 657 Mio. Euro gegenüber dem Haushaltsansatz des Zweiten Nachtrags.
Die Verbesserung der Einnahmenerwartungen kann allerdings nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Mittelfristige Finanzplanung für 2022 bis 2024 erhebliche Deckungslücken von 3,6 bis 4 Mrd. Euro aufweist. Diese zu schließen, wird eine Herausforderung für die Haushaltspolitik des Landes sein, die nicht - wie so oft in der Vergangenheit - allein nur über Verbesserungen auf der Einnahmenseite und durch Nutzung günstiger Einmaleffekte zu bewältigen sein dürfte.
Das Land hat mit neuen, durch die Ausnahmeregelung der Schuldenbremse legitimierten Krediten Stabilisierungsmaßnahmen zur Bewältigung der Folgen der Corona-Pandemie auf die Beine gestellt. Das war notwendig und sachgerecht. Und im zweiten Jahr der Pandemie lässt sich noch nicht abschließend sagen, was unter Umständen an weiteren Unterstützungs- und Stabilisierungsmaßnahmen erforderlich sein wird.
Allerdings ist erkennbar, dass innerhalb der aufgenommenen Notlagen-Kredite durchaus noch erheblicher Spielraum für gegebenenfalls neue pandemiebedingte Maßnahmen besteht, also die Aufnahme weiterer Schulden nicht in erster Linie und allein die Lösung zur Finanzierung neuer Ausgaben mit Pandemiebezug ist. So hat sich bis heute der mit 1 Mrd. Euro dotierte Beteiligungsfonds des Landes, über den bis heute noch keine Unternehmenshilfe realisiert wurde, als nicht erforderlich erwiesen, jedenfalls was dessen Volumen betrifft. Sollten neue Maßnahmen zur Bekämpfung der Pandemiefolgen notwendig werden, sind hierfür die kreditfinanzierten Mittel des Beteiligungsfonds umzuschichten. Ansonsten sind damit Schulden zu tilgen. Das Vorhalten von kreditfinanzierten Rücklagen als allgemeine Reserve ist von den Ausnahmeregeln der Schuldenbremse nicht legitimiert.
Unabhängig davon werden die Spielräume für die Haushalte der nächsten Jahre begrenzt sein, was schon vielfach zu Kritik an den Regelungen der Schuldenbremse und zu Forderungen nach deren Reform geführt hat, aus Sicht des Rechnungshofs vorschnell und unbegründet.
Die Schuldenbremse hat sich in der Naturkatastrophe der Pandemie bewährt. Die Krise als Ausnahme zu regeln war richtig. Jetzt geht es darum, der ebenso bewusst geregelten Konjunkturkomponente gerecht zu werden, die auch außerhalb einer Krisensituation im konjunkturellen Abschwung durchaus Kredite zulässt, aber eben in begrenztem Umfang. Genau das hat der Gesetzgeber der Schuldenbremse aus der Erfahrung jahrzehntelanger ungebremster neuer Schulden, die jeweils nur durch die Höhe der Investitionen des jeweiligen Haushalts begrenzt war, aber gewollt. Sein Ziel war und ist: künftig keine dauerhafte Erhöhung des Altschuldenbestands mehr.
Dies erfordert allerdings, Ausgaben daran auszurichten, was notwendig, nicht was wünschenswert ist. Hinweise dafür, dass in dieser Hinsicht durchaus Spielräume bestehen, sind die erneut gestiegenen Ausgabenreste sowie ein hoher Kassenüberschuss für das Jahr 2020.
2. In vielen Bereichen der Gesellschaft hat die Pandemie dazu geführt, dass gewohnte Abläufe durch andere, häufig digitale Lösungen ersetzt werden mussten. Die Pandemie hat Prozesse zum Teil beschleunigt und die Bedeutung der Digitalisierung deutlich gemacht. Das gilt nicht nur für Unternehmen, sondern in besonderer Weise auch für die öffentliche Verwaltung.
Das Thema „Digitalisierung“ wird auf lange Sicht auf der politischen Tagesordnung und den finanziellen Bedarfslisten bleiben. Vor dem Hintergrund der wachsenden Konsolidierungserfordernisse ist es daher umso wichtiger, die knapper werdenden Ressourcen auch in diesem Bereich effizient und zielgerichtet einzusetzen. Der Rechnungshof hat der Digitalisierung besonderes Augenmerk gewidmet und einzelne Förderprogramme der Ressorts, aber auch die übergreifende Digitalisierungsstrategie „digital@bw“ des Landes in den Blick genommen.
Die Landesregierung hat sich mit der 2017 initiierten Strategie zum Ziel gesetzt, Baden-Württemberg zur innovativsten Leitregion bei der Digitalisierung zu machen. Der Anstoß war wichtig und richtig. Allerdings beschränkt sich die Digitalisierungsstrategie auf ein Bündel zentral etatisierter Projekte. Zahlreiche weitere Maßnahmen in der Hoheit der Ressorts bleiben außen vor, ebenso sind nicht alle relevanten Felder der Digitalisierung abgebildet. Zudem fehlt es an konkreten, messbaren Zielen und an einer zeitlichen Perspektive. Eine Überprüfung der Zielerreichung und damit eine Erfolgskontrolle für den Einsatz der mittlerweile mehr als 400 Mio. Euro aus Landesmitteln ist auf dieser Basis nicht möglich.
Innerhalb der Verwaltung ist beim Einsatz von gesondert bewilligten Digitalisierungsmitteln eine stärkere Fokussierung auf Maßnahmen erforderlich, welche die Digitalisierung tatsächlich spürbar voranbringen. Verschiedene Projekte des 2020/2021 aufgelegten Maßnahmenpakets „digital@bw II“ dienen jedoch eher dazu, den Grundbedarf der Landes-IT zu decken und setzen damit keine neuen Impulse. Dabei gibt es durchaus Projekte, die unter diesem Aspekt einen besonderen Nutzen bieten und deshalb prioritär umgesetzt werden sollten. Dazu gehört das Fördermittel-Bearbeitungs- und Informationssystem FöBIS, das eine durchgehende, medienbruchfreie Abwicklung der meisten Förderprogramme im Land ermöglichen würde.
3. Die Prüfungstätigkeit des Rechnungshofs erstreckt sich über alle Bereiche der Landesverwaltung. Demgemäß beinhaltet die aktuelle Denkschrift wieder eine Vielzahl von Beiträgen, die nicht alle in diesem Vorwort erwähnt werden können. Sie zeigen in den jeweiligen Bereichen Beispiele auf, wie staatliches Handeln wirtschaftlicher, sparsamer und effizienter ausgestaltet werden kann.
4. Für die Tätigkeit des Rechnungshofs ist und bleibt die Unterstützung der geprüften Stellen unerlässlich, auf die wir auch während der Pandemie zurückgreifen konnten. Hierfür möchte ich mich bei den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Verwaltung, die während des vergangenen Jahres unter besonderen Bedingungen gearbeitet haben und immer noch arbeiten, ganz herzlich bedanken.
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Die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Landes war 2019 geordnet. Die dafür geltenden Vorschriften wurden im Wesentlichen eingehalten. Die geprüften Einnahmen und Ausgaben waren überwiegend ordnungsgemäß belegt. Das Land schloss das Haushaltsjahr 2019 mit einem rechnungsmäßigen Überschuss von 2,4 Mrd. Euro ab.
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Die Optimierung der Vermögensrechnung ist noch nicht abgeschlossen. Dennoch lässt die Aussagekraft ausgewählter Einzelpositionen mittlerweile erste Mehrjahresvergleiche zu.
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Die Haushaltssituation des Landes war im Jahr 2020 durch die Corona-Pandemie geprägt. Der Finanzierungssaldo betrug minus 3,3 Mrd. Euro bei einer Nettokreditaufnahme von 10,9 Mrd. Euro. Das hohe Ausgabenniveau und die Einhaltung der Schuldenbremse stellen die künftige Haushaltsaufstellung und Haushaltsführung vor besondere Herausforderungen.
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Die landesrechtliche Schuldenbremse hat schon wenige Monate nach ihrem Inkrafttreten bewiesen, dass die rechtliche Konstruktion und ihre inhaltliche Ausgestaltung auch in der größten Krise in der Geschichte des Landes funktionierten. Für die Zeit ab 2022 bestehen in der Finanzplanung des Landes noch strukturelle Deckungslücken im Milliardenbereich.
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Die Ausgabereste sind 2019 gegenüber dem Vorjahr von 5,6 Mrd. Euro auf 6,4 Mrd. Euro gestiegen. Die eingeleiteten Bemühungen, die Reste zu reduzieren, zeigen erste Erfolge und sind intensiv fortzusetzen. Nicht gebundene Reste sollten konsequenter in Abgang gestellt werden.
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Die Förderprogramme des Landes sollten künftig digital abgewickelt werden. Mit FöBIS steht ein geeignetes Instrument zur Verfügung, das anstelle der bestehenden heterogenen Verfahren der Förderprogrammbearbeitung eingesetzt werden kann. Es bietet alle wesentlichen Funktionalitäten für eine durchgehend digitale Fördermittelabwicklung und lässt sich an unterschiedliche Anforderungen anpassen. Aus FöBIS können zudem automatisiert steuerungsrelevante Daten für das Haushalts- und Berichtswesen zur Verfügung gestellt werden.
Der Rollout von FöBIS sollte zügig erfolgen und effizient gestaltet werden. Die weitere Einführung sollte aus Mitteln der Digitalisierungsstrategie des Landes finanziert werden.
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Die 2017 veröffentlichte Digitalisierungsstrategie digital@bw war ein sinnvoller Schritt, um Bedeutung und Inhalte der Digitalisierungspolitik des Landes sichtbarer zu machen. Als Grundlage operativen Handelns reicht digital@bw allerdings nicht aus. Um eine größere Wirkung zu entfalten, müsste die Strategie weiterentwickelt werden, indem alle Digitalisierungsmaßnahmen des Landes umfassend berücksichtigt und konsequent auf das Erreichen konkret formulierter Ziele ausgerichtet werden. Weil Indikatoren fehlen, kann das Land nicht belastbar feststellen, ob und wie die eingesetzten Fördermittel wirken.
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In den letzten Jahren hat die Landesverwaltung ihr Management von IT-Lizenzen erheblich verbessert. Dennoch gibt es bis heute keinen unmittelbaren und vollständigen Überblick über den Lizenzbestand und dessen Nutzung. Um einen wirtschaftlichen Einsatz der vom Land erworbenen IT-Lizenzen sicherzustellen, sollte die derzeit noch auf viele Stellen verteilte Beschaffung und Verwaltung sukzessive zurückgefahren und zentralisiert werden.
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Das Landesamt für Denkmalpflege sollte von Standardfällen entlastet werden und für seinen Personaleinsatz systematisch und an fachlichen Kriterien orientierte Aufgabenschwerpunkte bilden. Beides könnte zu effizienteren Geschäftsprozessen und so auch zu kürzeren Verfahrensdauern führen. Daneben sollte das Land die unteren Denkmalschutzbehörden stärker als bisher bei ihrer Aufgabenerfüllung unterstützen. Mit dem Einsatz des IT-Verfahrens FöBIS für die Denkmalförderung könnten Arbeitsabläufe und das Controlling von Fördermitteln verbessert werden.
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Die bisherige Praxis der Gebührenkalkulation wird dem gesetzlichen Auftrag, kostendeckende Gebühren zu erheben, nicht gerecht. Die Gebührensätze für Leistungen des Polizeivollzugsdienstes sollten daher zügig neu kalkuliert und regelmäßig überprüft werden. Die Polizeipräsidien sollten stärker darauf achten, dass alle gebührenpflichtigen Handlungen zur Abrechnung gelangen. Für eine einheitliche und korrekte Gebührenerhebung sind darüber hinaus landesweit geltende Handlungsanweisungen notwendig.
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Einzelplan 07: Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Wohnungsbau
Das Land hat für Ergänzungsmaßnahmen zum Bundesprogramm Soforthilfe Corona 900 Mio. Euro bereitgestellt. Mit den Landesmitteln wurden mehr Unternehmen als vom Bund gefördert. Außerdem konnten in den Förderbedarf ein fiktiver Unternehmerlohn und Personalkosten eingerechnet werden.
Bei den Förderbestimmungen wurde nicht ausreichend berücksichtigt, dass die Bundes- und Landesleistungen getrennt abgerechnet werden müssen. Die Fördervoraussetzungen waren nicht klar definiert. Das Bewilligungsverfahren konnte nicht medienbruchfrei elektronisch bearbeitet werden. Obwohl die Antragsteller die Anträge in einem ersten Schritt online bearbeitet hatten, mussten die Daten für rund 277.000 Anträge manuell erfasst werden.
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Das Land fördert mit dem Programm Start-up BW Pre-Seed junge Unternehmen mit dem Ziel, innovative Produktentwicklungen zu ermöglichen, neue Arbeitsplätze zu schaffen und die Attraktivität des Wirtschaftsstandorts weiter zu steigern. Das Land geht damit einen neuen Weg. Das Förderprogramm wurde um die pandemiebedingte Maßnahme Pro-Tect ergänzt.
Die Förderungen werden in einem komplexen, atypischen Verfahren bewilligt, das spezielle Beratung erfordert. Die Start-ups werden von Partnern betreut. Sofern diese als Investor finanziell beteiligt sind, ist ihre Neutralität nicht gewährleistet. Die Förderkriterien wurden vage gehalten, wodurch schwer messbar ist, ob die Förderziele erreicht werden. Das Land fördert junge Unternehmen bereits mit vielfältigen weiteren Förderprogrammen. Es sollte evaluieren, welcher Mehrwert durch die eigenständigen Programme Start-up BW Pre-Seed und Pro-Tect erzielt wird.
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Die Wohngeldbehörden sollten die Daten von Wohngeldanträgen automatisiert abgleichen können, bevor sie diese bewilligen. Dadurch könnte vermieden werden, dass zu hohes Wohngeld ausgezahlt wird. Gleichzeitig wird der Bearbeitungsaufwand gesenkt und auch das Risiko, Rückforderungen nicht mehr eintreiben zu können.
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Einzelplan 08: Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz
Das Landesamt für Geoinformation und Landentwicklung entwickelt und pflegt IT-Fachverfahren für das Landwirtschaftsressort. Eine Übertragung dieser Zuständigkeit auf die Landesoberbehörde IT Baden-Württemberg würde keine Synergien schaffen. Die Verpflichtung im BITBW-Gesetz, entsprechende Zuständigkeiten bis spätestens 2025 zu übertragen, sollte modifiziert werden.
Mit Blick auf die besonderen Anforderungen an das Geodatenzentrum als Mitglied des EU-Zahlstellenverbundes sollten das IT-Service-management zeitnah umgestellt und ein geeignetes Projektmanagement eingeführt werden.
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Einzelplan 09: Ministerium für Soziales und Integration
Das Förderprogramm Integrationsmanagement hat zu einer flächendeckenden Struktur der sozialen Betreuung und Begleitung von Geflüchteten geführt. Der vorgesehene innovative Case-Management-Ansatz mit individuellen Integrationsplänen spielte in der praktischen Umsetzung keine wesentliche Rolle. Wird die Förderung fortgeführt, sollte zuvor eine Bedarfsprognose durchgeführt und das Programm modifiziert werden.
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Einzelplan 10: Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft
Förderanträge wurden in vielen Fällen ohne Wirtschaftlichkeitsnachweise bewilligt. Bei einigen Fördervorhaben wurde keine Erfolgskontrolle durchgeführt. Bei gewässerökologischen Maßnahmen sollten die Parameter für den Soll-Ist-Vergleich projektspezifisch definiert werden.
Maßnahmen, die im Interesse Dritter ausgeführt oder von ihnen verursacht werden, sollten nicht gefördert werden.
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Einzelplan 12: Allgemeine Finanzverwaltung
In Einkommensteuerfällen mit Unterhaltsleistungen war jede dritte geprüfte Steuererklärung zu beanstanden. Ursachen sind eine unbefriedigende Erklärungs- und Bearbeitungsqualität. Diese könnten durch eine gezieltere digitale Unterstützung verbessert werden.
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Das Land besitzt rund 250 Kulturliegenschaften, die teils schwer zugänglich sind. Die Ruinen, Burg- und Maueranlagen ohne Nutzer und Vermarktungsmöglichkeit sind überwiegend in einem schlechten Zustand. Der Denkmal-, Natur- und Artenschutz sowie die Verkehrssicherung der Wege, Freitreppen und Gewölbe machen den Schutz und Erhalt zu einer anspruchsvollen und teuren Aufgabe. Die Abstimmung, Durchführung und Finanzierung von Bau- und Unterhaltmaßnahmen sollte für alle Objekte von der Liegenschaftsverwaltung in eigener Zuständigkeit wahrgenommen und optimiert werden.
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Seit einigen Jahren errichtet das Land verstärkt Photovoltaikanlagen auf seinen Gebäuden. Der Rechnungshof stellte fest, dass eine Vielzahl von großen Baumaßnahmen des Landes ohne Photovoltaik realisiert wurden, obwohl dies in diesen Fällen wirtschaftlich gewesen wäre und dem Klimaschutz gedient hätte. Da nachträgliche Installationen mit wirtschaftlichen und technischen Nachteilen verbunden sind, sollte bei Baumaßnahmen Photovoltaik von Anfang an integriert werden.
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Der Bestand an landeseigenen Wohnungen ging in den letzten 30 Jahren von rund 3.600 Wohnungen auf rund 1.400 Wohnungen zurück. Die landesweite Leerstandsquote stieg in den letzten Jahren kontinuierlich an und beträgt aktuell rund 20 Prozent. Einzelne Wohnungen stehen seit über 10 Jahren leer und führen zu erheblichen Einnahmeausfällen für das Land. Die Betriebsleitung des Landesbetriebs Vermögen und Bau hat nur einen sehr eingeschränkten Überblick über den Bedarf an landeseigenen Wohnungen sowie über Veränderungen im Wohnungsbestand durch Veräußerungen, Umwandlungen und Leerstände.
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Unzureichende inhaltliche Vorgaben in der Ausschreibung des Förderprogramms führten dazu, dass die geförderten Digitalisierungsstrategien in ihrer Qualität und ihrem Nutzen für die Kommunen sehr unterschiedlich ausfielen. Das Innenministerium erkannte auch Ausgaben der Kommunen als förderfähig an, die dem konkreten Förderzweck nicht gerecht werden.
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Einzelplan 14: Ministerium für Wissenschaft, Forschung und Kunst
Der Rechnungshof empfiehlt, an den wesentlichen Regelungen des Landeshochschulgebührengesetzes zu den Studiengebühren für internationale Studierende festzuhalten. Die Gebührenhöhe sollte mit Blick auf die Kostenentwicklung regelmäßig angepasst werden, erstmals zum Wintersemester 2022/2023 um mindestens 10 Prozent.
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Die Universitäten und die Hochschulen für angewandte Wissenschaften haben die besonderen Herausforderungen der Corona-Pandemie mit Umsicht, Kreativität und erheblichem Mehraufwand bewältigt. 99 Prozent der in den Studienplänen vorgesehenen Lehrveranstaltungen und Prüfungen konnten im Wintersemester 2020/2021 trotz der Pandemie in angemessener Qualität angeboten werden.
Für die Zukunft empfiehlt der Rechnungshof, zentrale Hilfen zur Bewältigung technischer und datenschutzrechtlicher Probleme der Online-Lehre zu schaffen, die Anrechnung asynchroner Lehre in der Lehrverpflichtungsverordnung explizit zu regeln und zu prüfen, ob die gesetzlichen Bestimmungen über die Durchführung von Online-Prüfungen praxisnäher gestaltet werden können.
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Das landespolitisch erwünschte und am Markt zunehmend nachgefragte wissenschaftliche Weiterbildungsangebot der Hochschulen wirft zahlreiche Fragen juristischer, wirtschaftlicher und organisatorischer Art auf. Die Landesregierung sollte diese Fragen im Sinne klarer und praktikabler Rahmenbedingungen einheitlich und verbindlich regeln. Dadurch wird unnötiger Aufwand vermieden und die Handlungsfähigkeit der Hochschulen gestärkt.
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Die Medizinischen Fakultäten in Baden-Württemberg sind forschungsstark und decken ihren Finanzbedarf landesweit zu etwa 40 Prozent aus eingeworbenen Drittmitteln insbesondere für Forschungsprojekte. Die Vorgehensweise bei der Einwerbung und Verwaltung von Drittmitteln an den Medizinischen Fakultäten in Freiburg und Tübingen ist im Wesentlichen ausgereift und professionell. Die Prozesse an der Medizinischen Fakultät Ulm werden derzeit professionalisiert und weiter verbessert.
Der Rechnungshof empfiehlt, bei den wichtigsten öffentlichen Drittmittelgebern auf eine Erhöhung des Overheadzuschlags hinzuwirken und bei der privaten Auftragsforschung regelmäßig mit einem Overheadzuschlag von 40 Prozent zu kalkulieren. Ermäßigungen oder ein Verzicht auf Gemeinkostenzuschläge sollten nur in absoluten Ausnahmefällen in Betracht kommen.
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Die BelWü-Koordinierungsstelle betreibt das Landesforschungsnetz für den Hochschulbereich, hat aber über die Jahre ihren Wirkungskreis ohne die erforderliche Grundlage weit über die ursprüngliche Gründungsabsicht hinaus ausgeweitet. Sie ist eine technisch kompetente und flexible Einheit, zeigt allerdings hinsichtlich Verwaltung und Organisation erhebliche Schwächen. Die fehlende Kostenübersicht führt zu Verzerrungen im Verhältnis zu anderen IT-Dienstleistern des Landes und damit zu unwirtschaftlichen Ergebnissen. Um haushaltsrechtskonformes Handeln zu sichern und künftigen Herausforderungen gerecht werden zu können, bedarf es einer Neuausrichtung und einer stärkeren Steuerung durch Ministerium und Universität.
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