Stiftung Naturschutzfonds

1 Management Summary

Die Stiftung Naturschutzfonds ist eine rechtsfähige Stiftung des öffentlichen Rechts. Sie hat ihren Sitz beim Ministerium für Umwelt, Klima und Energiewirtschaft als oberster Naturschutzbehörde. Die Stiftung fördert Projekte des staatlichen und privaten Naturschutzes. Organe der Stiftung sind der Stiftungsrat und der Geschäftsführer. Neben den Erträgen aus dem Stiftungsvermögen mit einer Grundausstattung von 265.000 Euro hat die Stiftung Einnahmen aus Zuwendungen aus dem Landeshaushalt und aus der Privatlotterie Glücksspirale (allgemeiner Stiftungshaushalt) sowie aus zweckgebundenen naturschutzrechtlichen Ersatzzahlungen.

Der Rechnungshof prüfte den Aufbau und die Organisation der Stiftung sowie die Haushalts- und Wirtschaftsführung und die Abwicklung von Förderverfahren. Prüfungszeitraum waren die Jahre 2010 bis 2016. Es wurde betrachtet, ob die Stiftung die zur Verfügung stehenden Mittel, insbesondere die in den letzten Jahren eingehenden hohen Ersatzzahlungen, zügig und zweckgebunden einsetzt. In die Prüfung wurden 47 Förderprojekte der Stiftung einbezogen. Projektträger waren Verbände und Vereine, die Naturschutzverwaltung, Hochschulen, Kommunen und für ein Projekt die Stiftung selbst.

1.1 Verwendung der zweckgebundenen Ersatzzahlungen

Bis 2013 machten die naturschutzrechtlichen Ersatzzahlungen meist weniger als 1 Mio. Euro jährlich aus. Seit 2014 steigen die Einnahmen daraus kontinuierlich. Sie beliefen sich 2015 und 2016 auf 6,7 Mio. Euro bzw. 8,2 Mio. Euro. Die Ersatzzahlungen fließen nur schleppend in Projekte ab. Am 31.12.2016 verfügte die Stiftung über Einnahmen aus Ersatzzahlungen von 7 Mio. Euro, die nicht an Projekte gebunden sind.

Die Stiftung fördert mit damit vorrangig Projekte, die am Ort bzw. im Umfeld des Eingriffs umgesetzt werden können. Dadurch schränkt sie ihren Handlungsspielraum bei der Verwendung der Ersatzzahlungen erheblich ein. Geeignete Projekte zu finden, wird zunehmend schwieriger. Ein großes Problem ist die Flächenverfügbarkeit. Meist handelt es sich bei den aus Ersatzzahlungen geförderten Projekten inhaltlich und räumlich um Projekte von lokaler Bedeutung. Bei der Entwicklung und Umsetzung geeigneter Projekte nimmt die Stiftung die fachliche Unterstützung der Regierungspräsidien in Anspruch. Viele Projekte können nur mit erheblicher Verzögerung realisiert werden. Stiftungseigene Projekte aus Ersatzzahlungen hat die Stiftung bisher nicht initiiert.

Der Rechnungshof empfiehlt der Stiftung, ihre bisherige fördernde Rolle zu überdenken. Die großen Ersatzzahlungen sollten zum Wohle des Landes vorrangig für stiftungseigene überregionale Großprojekte eingesetzt und nur in reduziertem Umfang für eingriffsnahe Projekte verwendet werden. Dies sollte unter Berücksichtigung der naturschutzrechtlichen Vorgaben in der Satzung der Stiftung und den Förderbedingungen festgeschrieben werden.

1.2 Abwicklung der Förderverfahren

Die Stiftung schöpft nicht alle Möglichkeiten zur Vereinfachung der Förderverfahren aus. Eine gesamtheitliche Förderrichtlinie, die alle notwendigen Informationen übersichtlich bündelt, fehlt. Das Ergebnis der Antragsprüfung wird nicht ausreichend dokumentiert. Die Bearbeitungsdauer der Förderanträge ist mit 12 bis 14 Monaten sehr lang. Von der Möglichkeit einer Festbetragsfinanzierung macht die Stiftung kaum Gebrauch. Eine Erfolgskontrolle mit im Bewilligungsbescheid definierten Kriterien und Kennzahlen gibt es für die meisten Förderprojekte nicht. Mit den Mitteln des allgemeinen Stiftungshaushalts werden nur Projekte mit einer kurzen Laufzeit von maximal 4 Jahren gefördert. Die meisten Projekte haben eine Laufzeit von 1 bis 2 Jahren. Bei der Schlussverwendung führt die Stiftung generell eine Belegprüfung durch, obwohl beispielsweise bei einer Festbetragsfinanzierung die Vorlage von Büchern und Belegen nicht erforderlich ist.

Der Rechnungshof empfiehlt, eine gesamtheitliche Förderrichtlinie zu entwickeln und die Dokumentation der Antragsprüfung zu verbessern. Die Bearbeitungszeit der Förderanträge sollte beschleunigt werden. Dafür sollte die Koppelung der Förderabwicklung mit der Aufstellung des Haushaltsplans aufgegeben werden. Die Möglichkeit der Festbetragsfinanzierung sollte verstärkt genutzt werden. Die strikte Beschränkung der Förderungen aus dem allgemeinen Stiftungshaushalt auf Projekte mit einer kurzen Laufzeit von überwiegend 1 bis 2 Jahren sollte aufgehoben werden. Im Zuge der Verwendungsprüfung ist neben der Prüfung der zweckentsprechenden Verwendung der Fördermittel eine systematische Erfolgskontrolle durchzuführen. Von der generellen Vorlage und Prüfung von Belegen ist bei der Verwendungsprüfung abzusehen, wenn die Förderung mit einer Festbetragsfinanzierung erfolgt ist.

1.3 Haushalts- und Wirtschaftsführung

Die Anforderungen an die Haushalts- und Wirtschaftsführung der Stiftung haben sich mit dem erheblichen Anstieg der Ersatzzahlungen in den letzten Jahren geändert. Die Abläufe und die Arbeitsweise der Stiftung sind seit ihrem Bestehen bis heute jedoch fast unverändert.

Den Haushaltsplan hat die Stiftung dem Ministerium als Aufsichtsbehörde in den vergangenen Jahren regelmäßig verspätet vorgelegt. Die aus Ersatzzahlungen zu erwartenden Einnahmen veranschlagt die Stiftung im Haushaltsplan niedrig und vorsichtig.

Das Geldvermögen der Stiftung hat sich zwischen 2010 und 2016 verdreifacht. Bis 2016 ist es auf 25,1 Mio. Euro angewachsen (Stand: 31.12.2016). Die jährlichen Überschüsse haben sich zwischen 2010 und 2015 verzehnfacht. Überschüsse sind ungebundene Mittel, denen keine Zahlungsverpflichtungen gegenüberstehen. Der größte Teil der Überschüsse betrifft die Einnahmen aus Ersatzzahlungen. Die Überschüsse eines Jahres und damit ein großer Teil der Ersatzzahlungen stehen erst im übernächsten Haushalt 1 bis 2 Jahre nach Eingang der Zahlung für Ausgaben zur Verfügung.

Anlagenrichtlinien für das Geldvermögen hat die Stiftung nicht. Die Rechnungslegung erfolgt mit erheblicher zeitlicher Verzögerung. Dem Geschäfts- und Rechenschaftsbericht lässt sich nicht entnehmen, wie sich die verschiedenen Finanzmittel der Stiftung für Projekte im jeweiligen Haushaltsjahr entwickelt haben. Dingliche Rechte und Grundschuldansprüche zugunsten der Stiftung hat die Stiftung nicht vollständig systematisch dokumentiert. Die Stiftung erstellt keine Kosten- und Leistungsrechnung, sodass die Kosten für die Aufgaben der Stiftung nicht beziffert werden können und Aussagen zur Wirtschaftlichkeit der Aufgabenwahrnehmung nicht möglich sind.

Im Staatshaushaltsplan war bei der Veranschlagung der Zuwendungen des Landes bis einschließlich 2017 eine Übersicht der voraussichtlichen Einnahmen und Ausgaben der Stiftung basierend auf dem Stiftungshaushalt abgebildet. Nicht ausgewiesen waren in dieser Übersicht die Überschüsse aus Vorjahren. Für den Haushaltsgesetzgeber war nicht ersichtlich, welcher Gesamtbetrag der Stiftung im jeweiligen Haushaltsjahr zur Verfügung stand. Im Staatshaushaltsplan 2018/2019 wird die Übersicht nicht mehr dargestellt.

Der Rechnungshof empfiehlt der Stiftung, die Haushalts- und Wirtschaftsführung den geänderten Rahmenbedingungen anzupassen. Der Haushaltsplan ist der Aufsichtsbehörde fristgemäß vorzulegen. Überschüsse aus Ersatzzahlungen sollten vermieden und Ersatzzahlungen zügig an Projekte gebunden werden. Für die Anlage des Stiftungsvermögens sollten Anlagerichtlinien erstellt werden. Der Geschäfts- und Rechenschaftsbericht ist zügig nach dem Ende des Haushaltsjahres aufzustellen. Die Entwicklung der Finanzmittel der Stiftung für Projekte im jeweiligen Haushaltsjahr sollte im Geschäfts- und Rechenschaftsbericht dargestellt werden. Dingliche Rechte zugunsten der Stiftung sollten überwacht und dokumentiert werden. Eine projektbezogene Kosten- und Leistungsrechnung sollte aufgebaut werden. In den Staatshaushaltsplan sollte wieder eine Übersicht der voraussichtlichen Einnahmen und Ausgaben der Stiftung aufgenommen werden. Diese sollte entsprechend der Darstellung im Stiftungshaushalt um die Höher der Überschüsse aus Vorjahren ergänzt und damit die notwendige Transparenz für den Haushaltsgesetzgeber gewährleistet werden.

1.4 Organisation

Die Organisationsstruktur der Stiftung ist seit ihrer Gründung auf eine Fördertätigkeit ausgerichtet. Der Aufbau der Stiftung und bestehende Regelungen lassen eine Weiterentwicklung nicht zu. Die Stiftung ist mit ihrer gesamten Tätigkeit auf die Unterstützung des Ministeriums und der Naturschutzverwaltung angewiesen. Der Geschäftsführer, der gleichzeitig Referatsleiter im Ministerium ist, hat aufgrund seiner Doppelfunktion einen eingeschränkten Handlungsspielraum.

Der Stiftungsrat ist das Steuerungs- und Kontrollorgan der Stiftung. Ihm gehören neben dem für Naturschutz zuständigen Minister 42 Mitglieder an. Davon sind 30 Personen gleichzeitig Mitglied des Landesbeirats für Natur und Umweltschutz. Der Stiftungsrat entscheidet über alle Förderanträge. Eine Regelung, dass der Geschäftsführer über Förderanträge bis zu einer bestimmten Fördersumme selbstständig entscheiden kann, gibt es nicht. Eine gezielte Öffentlichkeitsarbeit wurde bisher nicht aufgebaut.

Der Rechnungshof empfiehlt, für die ursprünglich als reine Förderstiftung eingerichtete Stiftung eine neue Organisationsstruktur zu entwickeln. Diese sollte es der Stiftung ermöglichen, rasch über Förderanträge entscheiden zu können. Bei der Verwendung der Ersatzzahlungen sollte die Stiftung künftig stiftungseigene Projekte entwickeln und initiieren. Für die Umsetzung stiftungseigener Projekte empfiehlt der Rechnungshof eine Kooperation mit geeigneten staatlichen, kommunalen oder privaten Projektpartnern.

Weiterhin empfiehlt der Rechnungshof, die Anzahl der Mitglieder des Stiftungsrats deutlich zu reduzieren. Um Interessenskollisionen zu vermeiden, sollte die bisher mündliche Regelung zur Wahrnehmung der Rechtsaufsicht im Geschäftsverteilungsplan des Ministeriums förmlich geregelt werden. Darüber hinaus sollte ein hauptamtlicher Geschäftsführer bzw. eine hauptamtliche Geschäftsführerin bestellt werden. Ferner hält der Rechnungshof eine Regelung für erforderlich, wonach der Geschäftsführer über Förderanträge bis zu einer festzulegenden Fördersumme als „Geschäft der laufenden Verwaltung“ entscheiden kann.

Der Rechnungshof regt an, die Öffentlichkeitsarbeit neu zu konzipieren und den Internetauftritt zeitgemäß zu gestalten.

Für eine hauptamtliche Geschäftsführung und gegebenenfalls auch für Aufgaben der Geschäftsstelle können im Zuge der Neuausrichtung der Stiftung zusätzliche Stellen erforderlich werden. Diese Stellen sind entweder aus Projektmitteln zu finanzieren oder alternativ aus den mehr als 200 Stellen zu bestreiten, die im Staatshaushaltsplan 2018/2019 der Umweltverwaltung zuwachsen. Dem Land dürfen darüber hinaus keine zusätzlichen Kosten entstehen.