Naturschutzrechtliche Kompensationsmaßnahmen für Straßenbauvorhaben - Planung, Herstellung, Pflege und Unterhalt

Der Rechnungshof hat sich 2006 und 2009 in zwei Prüfungen mit Einzelaspekten der Umsetzung von naturschutzrechtlichen Kompensationsmaßnahmen für Straßenbauvorhaben befasst . Der jetzt vorliegenden Beratenden Äußerung liegen zwei weitere Prüfungen zu Planung, Herstellung, Pflege und Unterhalt von naturschutzrechtlichen Kompensationsmaßnahmen für Straßenbauvorhaben zugrunde . Die Gesamtthematik mit allen Zusammenhängen und Abhängigkeiten wird nun dargestellt, und entsprechende Empfehlungen werden abgeleitet.

Beim Neu- und Ausbau von Landesstraßen sowie deren Erhalt werden fast immer Natur und Landschaft beeinträchtigt. Nach der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung ist der Verursacher verpflichtet, diese Eingriffe in Natur und Landschaft auszugleichen (Ausgleichsmaßnahmen) oder zu ersetzen (Ersatzmaßnahmen). Auch aus dem Europäischen Gebiets- und Artenschutzrecht können sich Maßnahmen zur Vermeidung oder Kompensation ergeben.

Mit dem Europäischen Gebiets- und Artenschutz hat der Naturschutz in den letzten Jahren an Bedeutung gewonnen. Planungsverfahren von Straßenbauvorhaben sind durch die gestiegenen naturschutzrechtlichen- und fachlichen Anforderungen komplexer und aufwendiger geworden. Auch bei der Umsetzung von Kompensationsmaßnahmen werden wesentlich höhere Maßstäbe angelegt.

Auf den ersten Blick mag sich die Frage der Kompensation von Eingriffen beim Straßenbau erledigt haben, da aufgrund der finanziellen Situation in den nächsten Jahren nur in geringem Umfang Landesstraßen aus- oder gar neu gebaut werden können. Kompensationsmaßnahmen werden aber genauso beim Erhalt von Brücken- oder Tunneln notwendig . Der Erhalt von Landesstraßen einschließlich der Ingenieurbauwerke ist ein von der Landesregierung definierter Arbeitsschwerpunkt.

Die öffentlich-rechtliche Verpflichtung zur Herstellung sowie zur Pflege und zum Unterhalt von Kompensationsmaßnahmen und die damit verbundenen Sicherungs-, Pflege- und Kontrollaufgaben obliegen dem Land als Straßenbaulastträger. Geregelt wird dies mit der Zulassungsentscheidung z. B. dem Planfeststellungsbeschluss. Das Land kann sich bei der Aufgabenerledigung Dritter bedienen.

Zuständig für Planung und Umsetzung von Kompensationsmaßnahmen sind die Abteilungen 4 der Regierungspräsidien. Sie übertragen die Zuständigkeit für die Kompensationsmaßnahmen nach ihrer Herstellung an die unteren Verwaltungsbehörden. Deren Straßenmeistereien/Betriebsdienste übernehmen die Pflege . Die Aufwendungen für Pflege und Unterhalt der Kompensationsmaßnahmen werden aus den Mitteln für den betrieblichen Unterhalt finanziert.

Die bei Straßenbauplanungen oftmals langen Planungsphasen haben zur Folge, dass umweltfachliche Erhebungen wiederholt werden müssen, da sie an Aktualität verlieren. Die Bewertung des Schutzgutes Boden erfolgte lange Zeit nicht einheitlich. Eines der größten Probleme ist die Flächenverfügbarkeit. In der Vergangenheit wurden Ökokontomaßnahmen bei Straßenbauvorhaben nicht eingesetzt. Zur Zeit erprobt die Straßenbauverwaltung Möglichkeiten zur Nutzung des Ökokontos in einer Pilotphase. Neben der Entwicklung und Durchführung von Ökokontomaßnahmen durch die Straßenbauverwaltung selbst geht es auch um die Umsetzung von Ökokontomaßnahmen in Kooperation mit der Flächenagentur.

Nach den Erhebungen des Rechnungshofs wurden seit 2005 dem Straßenbetriebsdienst 120 ha Kompensationsflächen für Landesstraßen übertragen. Davon werden 42 ha vom Straßenbetriebsdienst selbst und 78 ha von Dritten (Landwirte, Kommunen, Lohnunternehmen, Forstverwaltung) unterhalten. Schwierigkeiten bei der Pflege gibt es, weil Kompensationsmaßnahmen dem Betriebsdienst nicht oder nur unvollständig übertragen werden. Teilweise fehlt dem Betriebsdienst das Bewusstsein, dass er für den ordnungsgemäßen Zustand der Kompensationsflächen verantwortlich ist, auch wenn Dritte die Pflege übernehmen. Die im Straßenkompensationsflächenkataster erfassten Daten sind oft unvollständig oder nicht aktuell. Die Straßenbauverwaltung hat keinen Überblick darüber, was Pflege und Unterhalt der Kompensationsmaßnahmen kosten.

Der Rechnungshof zeigt auf, wie

• Kompensationsplanungen mit verhältnismäßigem Aufwand durchgeführt und umgesetzt werden können,

• die Voraussetzungen für eine erfolgreiche Pflege der Kompensationsmaßnahmen durch den Betriebsdienst geschaffen werden können und

• der Betriebsdienst Pflege und Unterhalt verbessern und entsprechend den Vorgaben der Zulassungsentscheidungen sicherstellen kann.

Um das Problem der Flächenverfügbarkeit zu reduzieren, sind Kompensationsplanungen stärker in fachliche Konzepte einzubinden. Die Pilotphase für die Umsetzung des Ökokontos ist fortzuführen. Bislang wurden die von der Straßenbauverwaltung umgesetzten Ökokontomaßnahmen und die bei der Flächenagentur erworbenen Ökopunkte noch nicht konkreten Straßenbauvorhaben als Kompensationsmaßnahme zugeordnet. Erst wenn die Zuordnung erfolgt ist, können die ersten Erfahrungen der Straßenbauverwaltung mit dem Ökokonto beurteilt werden.

Das Land muss im Rahmen seiner Fachaufsicht sicherstellen, dass die unteren Verwaltungsbehörden Pflege- und Funktionskontrollen für alle Kompensationsmaßnahmen nach Vorgaben des landschaftspflegerischen Ausführungsplans oder des Planfeststellungsbeschlusses systematisch durchführen. Weiter muss das Land überwachen, dass das Ergebnis der Kontrollen dokumentiert wird. Nur dann kann das Land feststellen, ob die Pflege mangelhaft oder nicht sachgerecht erfolgt ist und die erforderlichen Maßnahmen ergreifen.