Strikter Sparkurs zur Konsolidierung des Haushalts weiterhin geboten

Karlsruhe/Stuttgart. "Das Ziel der Nullverschuldung ist weiter zu verfolgen. Auch wenn die Landesregierung es wohl nicht mehr für möglich hält, dieses Ziel bis 2006 zu erreichen, darf die Schuldenbremse nicht weiter gelöst werden. Einerseits sollte der Haushalt restriktiv vollzogen werden, um die Einbrüche bei den Steuereinnahmen abzufangen, wie sie sich nach der Mai-Steuerschätzung abzeichnen. Andererseits bestehen noch genug Möglichkeiten mit den Ressourcen wirtschaftlicher umzugehen, wie die neue Denkschrift belegt", so Martin Frank, der Präsident des Rechnungshofs Baden-Württemberg, vor Journalisten in Stuttgart bei der Vorstellung der Denkschrift 2003.

1. Krise der öffentlichen Haushalte macht auch vor Baden-Württemberg nicht Halt

Um den Haushalt auszugleichen, musste der Finanzminister im Jahre 2002 rd. 0,6 Mrd. €  mehr an Krediten aufnehmen als im Vorjahr. Damit erhöhte sich die Kreditfinanzierungsquote des Landeshaushalts von 4,0 % auf 6,1 %.

Beim Vergleich der Pro-Kopf-Verschuldung liegt das Land weiterhin auf dem dritten Platz aller Flächenländer; unter den acht alten Flächenländern nimmt es unverändert den zweiten Platz ein. Infolge der Erhöhung des Schuldenstandes sind auch die Zinsausgaben gestiegen. Weitere Erhöhungen können nicht ausgeschlossen werden, da ungewiss ist, wie lange das derzeit äußerst niedrige Zinsniveau anhalten wird.

Eine Schwäche des jährlichen Landeshaushalts sehen die Finanzkontrolleure darin, dass er zukünftige Risiken nicht transparent darstellt. Aus ihm sind derzeit weder kommende Tilgungs- und Zinslasten noch die künftigen Pensionsverpflichtungen des Landes ersichtlich. Beim letzteren  will die Regierung künftig einen Ausweis vornehmen, um dem Parlament und der Öffentlichkeit die noch ungelöste Zukunftsaufgabe vor Augen zu führen. Angesichts der wirtschaftlichen Rahmendaten und der Ergebnisse der Steuerschätzung vom Mai 2003 erscheint es der Landesregierung fraglich, ob sie das Ziel verwirklichen kann, ab 2006 einen Haushalt ohne Nettoneuverschuldung zu erreichen.

"Zur nachhaltigen Sanierung des Landeshaushalts bleiben damit die Aufgabenfelder Personalabbau, Aufgabenkritik, vorbehaltlose Durchforstung von Förderprogrammen sowie ein insgesamt restriktiver Haushaltsvollzug," appelliert der Rechnungshof.

2. Sorgsamer Umgang mit Vermögen des Landes und mit Haushaltsmitteln geboten

Im Blick auf die schwierige Finanzlage des Landes fordern die Finanzkontrolleure insbesondere einen sorgsameren Umgang mit Vermögen des Landes und mit Haushaltsmitteln. Diese Forderung wird, wie verschiedene Beispiele der Denkschrift 2003 belegen, nicht immer beachtet. So können die Anfang der 90er Jahre für rd. 130 Mio. € errichteten Behelfsbauten zur Unterbringung von Spätaussiedlern auch heute noch sinnvoll genutzt werden. Der jetzt in vielen Fällen anstehende Abbruch der Unterkünfte ist nicht zu verantworten, weil Werte vernichtet werden und zusätzliche Kosten für Ersatzlösungen entstehen.

Die Universitätsklinika können nach den Festestellung des Rechnungshofs dem Land jährlich rd. 3 Mio. € an Zinsaufwendungen allein dadurch sparen helfen, dass sie die Investitionsmittel erst bei konkretem Bedarf beim Land abrufen.

Eine ähnliche Konstellation zeigt sich bei der Stiftung Naturschutzfonds, die nicht benötigte Landeszuweisungen verzinslich anlegen kann, während das Land selbst Kredite aufnehmen muss. Auch bei der Förderung von Gewerbegebieten im ländlichen Raum sollten die Mittel erst vollständig ausgezahlt werden, wenn die neuen Flächen zu über drei Viertel belegt sind; damit wird verhindert, dass Fördermittel des Landes auf Vorrat gebunden werden. Immerhin traf dies auf etwa die Hälfte der bewilligten rd. 30 Mio. € zu.

3. Der Umfang von verlagerten Verpflichtungen des Landes ist problematisch

Als problematisch betrachtet der Rechnungshof den erheblichen Umfang, den die sog. verlagerten Verpflichtungen angenommen haben. So hat das Land seit vielen Jahren Möglichkeiten geschaffen, landespolitisch bedeutsame Vorhaben außerhalb des Landeshaushalts vorzufinanzieren und dieses Instrument dann rege genutzt. Dem entsprechend sind die Schulden des Landes bei der „Finanzierungsgesellschaft für öffentliche Vorhaben des Landes Baden-Württemberg mbH“ deutlich  gestiegen. Diese Gesellschaft sollte aufgelöst werden; die Kredite sollte das Land aus wirtschaftlichen Gründen und im Interesse der Haushaltsklarheit wieder selbst aufnehmen.

4. Einzelfälle zeigen kritischen Umgang mit haushaltsrechtlichen Regelungen

Kritisches Licht werfen die Finanzkontrolleure in zwei Einzelfällen auf den Umgang mit haushaltsrechtlichen Regelungen. So haben sie bei den Landesvertretungen in Berlin und Brüssel ungenehmigte Konten festgestellt; sogar Fehlbeträge waren nicht aufzuklären. Kritisch bewerten sie auch die Gewährung einer hohen Spende der früheren Landesholding im Hinblick auf die Zuständigkeit des Landtags für die Haushaltsgesetzgebung.

Im Ländervergleich wendet das Land für seine Landesvertretungen in Berlin und Brüssel überdurchschnittlich viel auf. Bei der Personalausstattung lag Baden-Württemberg mit 60 Bediensteten in Berlin (Länderdurchschnitt: 35 Bedienstete) und 23 Bediensteten in Brüssel (Länderdurchschnitt: 11 Bedienstete) im Ländervergleich jeweils auf dem zweiten Platz. „Das Argument eines akuten Rückstandes ist nicht mehr aufrecht zu erhalten“, so Frank. Die Personalausstattung ist zudem aus dem Haushaltsplan bislang nicht ersichtlich. Das Staatsministerium hat eine transparentere Ausweisung im Haushaltsplan zugesagt.

Bei der Abwicklung des Zahlungsverkehrs wurden in beiden Landesvertretungen erhebliche Mängel festgestellt. Die Buchführung entsprach teilweise nicht den haushaltsrechtlichen Bestimmungen. Girokonten wurden ungenehmigt eingerichtet, ordnungsgemäße Abschlüsse nicht erstellt. Die Aufsicht über den Zahlungsverkehr war unzureichend. Überschüsse und Fehlbeträge konnten nicht mehr restlos aufgeklärt werden. In Berlin sind die Mängel inzwischen abgestellt. Der Schriftwechsel über den Zahlungsverkehr der Brüsseler Vertretung ist noch nicht abgeschlossen.

Im Zuge einer sogenannten Betätigungsprüfung stellte der Rechnungshof im Jahre 2002 fest, dass die frühere Landesholding in den Jahren 1997 bis 1999 – in drei Raten - eine hohe Spende (rund 1 Mio. €) an die gemeinnützige „Internationale Musikschulakademie Kulturzentrum Schloss Kapfenburg gGmbH“ gewährt hatte. Das Finanzministerium hält diese Spende für politisch gewollt und für zulässig, da sie  vom Unternehmenszweck der Landesholding gedeckt gewesen sei. Der Rechnungshof ist demgegenüber der Meinung, dass die Spende das Haushaltsgesetzgebungsrecht des Landtags tangiert. Könnte das Finanzministerium allfälligen Finanzbedarf gemeinnütziger Einrichtungen über ein Unternehmen des Landes befriedigen, so würde dies in letzter Konsequenz zu einer nicht hinnehmbaren Nebenfinanzierung außerhalb des Landeshaushalts führen.

5. Einrichtungen des Landes könnten ihre Aufgaben wirtschaftlicher wahrnehmen

Die Wahrnehmung der Aufgaben durch Einrichtungen des Landes kann nach den Feststellungen des Rechnungshofs wirtschaftlicher gestaltet werden. So kann durch organisatorische und personelle Maßnahmen die Haushalts- und Wirtschaftsführung nicht nur bei den Vertretungen des Landes in Berlin und Brüssel sondern auch beim Haus der Heimat, beim Landesgewerbeamt und bei der Landesanstalt für Umweltschutz verbessert werden.

Bei den Vertretungen des Landes beim Bund und bei der Europäischen Union bestehen Wirtschaftlichkeitsreserven, wenn diese ihre Veranstaltungen kostenbewusster abwickeln. Die jährlichen Ausgaben für Veranstaltungen der Landesvertretung beim Bund seien seit dem Umzug nach Berlin auf 278.000 € im Jahr 2002 gestiegen, das sei mehr als das Fünffache des Durchschnitts der Jahre 1995 bis 1999. Im Haushaltsplan sind dabei - ebenso wie bei der Landesvertretung in Brüssel - lediglich die Nettoausgaben ausgewiesen. Hierbei werden Kostenerstattungen für Fremdveranstaltungen von den Bruttoausgaben abgezogen, die in einzelnen Jahren das Drei- bis Vierfache der Nettoausgaben erreichten. Der Rechnungshof hat im Interesse größerer Transparenz gefordert, künftig im Haushaltsplan die Bruttoausgaben auszuweisen. Bei Veranstaltungen von Dritten sollte von diesen eine angemessenere Kostenerstattung verlangt werden. Im Übrigen sollte das Veranstaltungskonzept überprüft werden.

Mit ihren Untersuchungen der Aufgabenwahrnehmung im Straßenbau zeigen die Finanz-kontrolleure, dass die Verwaltung bei entsprechender Konzeption und Bildung von Auswahlkriterien ihre Planungsaufgaben wirtschaftlicher und zielgerichteter ausführen könnte. So fehlen derzeit geeignete Kriterien, nach welchen die Rangfolge der Vorhaben objektiv priorisiert und wirtschaftlich sinnvoll realisiert werden können. Bei allem Verständnis für den Bedarf an Vorratsplanungen erscheint der Anteil der Planungskosten mit rd. 20 % an den ausgegebenen Baumitteln überzogen. Bei Planung und Bau von Rad- und Gehwegen fehlen andererseits Richtwerte für die Höhe angemessener Baukosten, weshalb zu viele Mittel in die einzelne Maßnahme fließen.

6. Der Einsatz des Personals sollte rationeller und die Wahrnehmung der Personalaufgaben auch präventiv erfolgen – Rechnungshof hält zwischen 300 bis 700 Stellen für einsparbar

Der Einsatz des Personals könnte vielfach rationeller erfolgen. Bei ihren Untersuchungen beschränken sich die Finanzkontrolleure allerdings nicht einseitig auf die Wirtschaftlichkeit, sondern zeigen auch einen Bereich auf, in dem die Personalverwaltung präventiv sowohl zum Schutze der Bediensteten wie auch des Landes tätig werden sollte.

Hindernisse für einen rationellen Einsatz des Personals baut vielfach der Gesetzgeber auf, oder die Verwaltungen nutzen die bestehenden gesetzlichen Spielräume nicht. So könnten in Baden-Württemberg allein 418 Per-sonalstellen eingespart und damit der Landeshaushalt um rd. 20,9 Mio. € entlastet werden, wenn der Bundesgesetzgeber die Kraftfahrzeugsteuer auf die Mineralölsteuer umlegen würde. Selbst wenn eine solche Umlegung nicht erfolgen sollte, könnte das Land durch entsprechende Verfahrensverbesserungen rd. 22 Personalstellen abbauen.

In der Betreuung von IuK-Arbeitsplätzen ist zuviel Personal gebunden. Rechnerisch könnten hier bis zu 360 Stellen eingespart werden. Von den dadurch frei werdenden Geldern sollte allerdings rd. 1/3 für die Verbesserung der IuK - Aus- und Fortbildung eingesetzt werden.

Bei der "Landesanstalt für Umweltschutz" lassen sich rund 30 Personalstellen durch eine schlankere Aufbauorganisation und eine den Aufgaben angemessene Personalausstattung einsparen.

Im Bereich des Strafvollzugs kann die derzeit noch bestehende, aber nicht mehr erforderliche Einweisungskommission bei der Justizvollzugsanstalt Stuttgart mit 4,2 Personalstellen aufgelöst werden.

Rechnet man alle in der Denkschrift 2003 aufgeführten Vorschläge zusammen, so können zwischen 300 und 700 Personalstellen eingespart werden; die Entlastung des Landehaushalts beliefe sich überschlägig berechnet auf rund 15 bis 35 Mio. € jährlich.

Bei den allgemein bildenden Schulen könnte die Leitung durch organisatorische Maßnahmen und die Einführung von Schulassistenten effizienter gestaltet werden. Vor allem könnten sich die Schulleitungen auf ihr eigentliches Kerngeschäft, die innere Schulentwicklung, konzentrieren. Die Vorschläge des Rechnungshofs ließen sich kostenneutral umsetzen.

Andererseits sind die Prüfungen im Personalbereich nicht einseitig auf Wirtschaftlichkeit ausgerichtet. So gilt es zu gewährleisten, dass etwa Korruptionsfällen in besonders anfälli-gen Bereichen präventiv entgegengewirkt wird, indem beispielsweise die Personalverwaltung auf wirtschaftliche Notlagen einzelner Bediensteter rechtzeitig reagiert.

7. Einsatz der Datenverarbeitung wirtschaftlicher gestalten

Wieder legt der Rechnungshof in der Denkschrift 2003 auch Beispiele dafür vor, dass der Einsatz der Datenverarbeitung in der Landesverwaltung wirtschaftlich weiter optimiert werden kann, aber auch muss. Dies könnte durch Verbesserung des Projektmanagements bei der Entwicklung von Anwendungen im Justizbereich, des Verfahrens bei der Beschaffung von IuK-Geräten und der Schulung des Personals erfolgen.

Immer noch wird insbesondere die Beschaffung von IuK-Geräten nicht in wirtschaftlich sinnvollem Umfang gebündelt; sie ist zu aufwändig und erfüllt nicht immer die rechtlichen Vorgaben. Über 60 verschiedene Stellen in den untersuchten Verwaltungszweigen führen jährlich größere IuK-Beschaffungsaktionen durch und schließen rd. 200 Verträge mit einer finanziellen Größenordnung von über 32 Mio. € ab. Sie beziehen jährlich etwa 40.000 Server, PC, Notebooks, Drucker und Netzwerkkomponenten. Obwohl es sich dabei häufig um gleichartige Geräte handelt, wird der Bedarf nicht ausreichend gebündelt. Das Land nutzt seine Mög-lichkeiten am Markt zu wenig und betreibt einen zu hohen Verwaltungsaufwand. "Wenn es gelänge, durch stärkere Bündelung der Beschaffungen lediglich um 5 % günstigere Preise zu erzielen, könnten die Ausgaben jährlich um 1,5 Mio. € gesenkt werden," rechnete Frank vor. Außerdem ließe sich der Verwaltungsaufwand durch Einsatz von Internettechnik erheblich reduzieren.

8. Effizienz von Förderungen ist weiter zu steigern

In einem weiteren Schwerpunkt der Denkschrift 2003 setzen sich die Finanzkontrolleure mit dem Zuwendungsbereich auseinander. Danach sollten die Förderprogramme, soweit wie möglich, konzeptionell verknüpft sowie Fördertatbestände und -verfahren systematischer und transparenter geregelt werden, um die Effizienz der jeweiligen Förderung zu erhöhen. Letztlich können solche Maßnahmen auch zu einem zielgerichteten und wirtschaftlichen Einsatz von Fördermitteln führen. Dies zeigen die Beiträge Verbraucherzentrale, Berufliche Bildung, Erschließung von Gewerbegelände, PLENUM-Projekte, Förderung von Omnibusbetriebshöfen und Werkstätten nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz und Zuschüsse für Anschlüsse von Einzelanwesen im ländlichen Raum an die öffentliche Kanalisation. „Häufig haben die Behörden schon Schwierigkeiten mit der Prüfung von Verwendungsnachweisen; eine wirkliche, selbstkritische Evaluation der Programme findet so gut wie nie statt“, so Frank abschließend zu diesem Thema.

9. Komplexe Regelungen negativ für die Steuereinnahmen des Landes

Auf die Steuereinnahmen wirken sich neben der wirtschaftlichen Entwicklung auch die sehr komplexen Regelungen des Steuerrechts negativ aus. Dies belegt die Karlsruher Kontrollbehörde mit zwei Untersuchungen zur Einkommensteuer. So hat der Gesetzgeber mit den Neuregelungen zur Verlustverrechnung das Einkommensteuerrecht wesentlich verkompliziert. Diese Bestimmungen sind für die Verwaltung und den Steuerbürger kaum nachzuvollziehen. Das Ziel, mit der Einführung der Mindestbesteuerung die Einnahmesituation zu verbessern, wird nicht erreicht werden. Stattdessen sind künftige Mindereinnahmen zu befürchten. Zu Mindereinnahmen kann es ebenso kommen, wenn Verwaltungsvorgaben des Bundes nicht zeitnah umgesetzt werden, wie z. B. ein Erlass des Bundesfinanzministeriums vom 11.07.2002 zur einkommenssteuerlichen Behandlung hoher Kirchensteuererstattungen. Infolge der Prüfungen der Finanzkontrolle konnten vor Eintritt der Verjährung noch Steuern von rd. 3,73 Mio. € zusätzlich festgesetzt werden.

10. Finanzausstattung der Landesanstalt für Kommunikation (LFK)zu üppig

Für zu üppig halten die Finanzkontrolleure die Finanzausstattung der Landesanstalt für Kommunikation. Die Finanzierung der Landesanstalt steht zwar außerhalb des Landeshaushaltes, jedoch letztlich unter der Mitverantwortung von Landtag und Landesregierung. Die Anstalt wird über einen prozentualen Anteil an der Rundfunkgebühr finanziert, wodurch sie auch an jeder Gebührenerhöhung unabhängig vom tatsächlichen Bedarf beteiligt ist. Dieses Finanzierungssystem hat zu einer Finanzausstattung geführt, die den tatsächlichen Bedarf erheblich übersteigt. Daher sollte das Finanzierungssystem entsprechend angepasst werden. Ferner könnten durch eine verstärkte Kooperation im Bereich der Medienaufsicht insbesondere zwischen den Ländern Baden-Württemberg und Rheinland-Pfalz Synergiegewinne erzielt werden.

11. Die Tätigkeit der Finanzkontrolle zeigt Wirkung

Bedeutsame Empfehlungen und Vorschläge der Finanzkontrolleure, die sie in früheren Denkschriftbeiträgen ausgesprochen haben, zeigen inzwischen Wirkung. Dies ergibt sich aus der Nachschau, die die Finanzkontrolle bei der Verwaltung bzw. bei den geprüften Einrichtungen gemacht hat.

So wurde die Empfehlung des Rechnungshofs, den Landesanteil an der Tourismusförderung prozentual zu senken und die Kommunen und Tourismusorganisationen, die vom Tourismusgeschäft profitieren, prozentual stärker in die Förderung einzubinden, umgesetzt. Seit dem Jahr 2001 wird nur noch die vom Tourismusverband getragene Marketing-GmbH institutionell gefördert; die Grundförderung, die auch den früheren Förderbetrag an den Verband umfasst, wird seither anteilsmäßig zurückgeführt. Dadurch reduzierte sich dieser Förderbetrag von 3,95 Mio. € im Jahr 2000 auf nunmehr 3,50 Mio. € für das Jahr 2002.

Im Hinblick auf eine zum 01.01.2001 anstehende gesetzliche Erhöhung der Gefangenenlöhne um 80 % hatte der Rechnungshof  das Justizministerium gebeten, die bisherige Entlohnungspraxis an Hand von Orientierungswerten zu überprüfen. Das Ministerium hat Anfang 2001 mit der Umsetzung der Empfehlungen des Rechnungshofs begonnen und im Mai 2002 die erreichten Ergebnisse ausgewertet. Im Mai 2000 wurden in 73,7 % aller Zahlfälle Leistungszulagen gewährt. Nach den Feststellungen des Justizministeriums lag dieser Wert im Mai 2002 nur noch bei knapp 47 %. Die ausgezahlten Leistungszulagen sanken in Relation zur Grundlohnsumme im Zeitlohn von 18,5 % auf 5,7 % und im Leistungslohn von 10,1 % auf 2,5 %. Damit sind die Empfehlungen des Rechnungshofs weitgehend umgesetzt. Bei den Leistungszulagen werden jährliche Einsparungen von rd. 1 Mio. € erzielt.

Bei einer Untersuchung im Jahr 2001 hatte der Rechnungshof festgestellt, dass die bisherige Regelung der sog. 630-DM-Arbeitsverhältnisse in den Finanzämtern spürbare Mehrarbeit verursacht, ohne dass durch diese Arbeit - entsprechend dem allgemeinen Auftrag der Finanzämter - Steuern eingenommen werden. Diese Angelegenheit hat sich insofern erledigt, als die wesentlichen Kritikpunkte des Rechnungshofs inzwischen durch Änderung des Bundesrechts beseitigt wurden. Die sozialversicherungs- und steuerrechtliche Beurteilung der geringfügigen Beschäftigungsverhältnisse wurde mit Wirkung ab 01.04.2003 neu geregelt. Danach ist bisherige arbeitsaufwendige Freistellungsverfahren für die Lohnbesteuerung solcher Arbeitsverhältnisse ersatzlos entfallen.

Vorschläge und Empfehlungen, die der Rechnungshof im Rahmen von Berichten an den Landtag vorgelegt hat, sind inzwischen aufgegriffen worden. Diese Berichte hatten zum einen den Südwestrundfunk, zum anderen die Querschnittsfunktionen der Ministerien zum Gegenstand.

Im Rahmen der parlamentarischen Beratungen hat der SWR in Aussicht gestellt, die Zielgröße von bis zu 650 abzubauenden Stellen nunmehr möglichst zeitnah zu realisieren und seine betrieblichen Strukturen weiter zu verbessern.

Die Ministerien haben nach dem Bericht vom 19.12.2002 mit Ausnahme des Ministeriums für Ernährung und Ländlichen Raum (MLR) auf Basis der Daten des Reformprojektes Organisationsveränderungen realisiert, die teilweise zu weitreichenden Umstrukturierungen geführt haben. So hat beispielsweise das Innenministerium den Gesamtbereich des Inneren Dienstes völlig neu strukturiert und personell erheblich gestrafft. Andere Ministerien haben ebenfalls den Inneren Dienst bzw. auch die Bearbeitung von Personal- und Haushaltsangelegenheiten optimiert und Effizienzpotenziale realisiert.