1 Ausgangslage

1.1 Denkschrift 1991

Bereits im Jahre 1991 hat sich der RH in seinem Denkschriftbeitrag Nr. 4 mit dem Thema „Arbeitszeit in der Landesverwaltung“ befasst. Schon damals hat er empfohlen, elektronische Zeiterfassungssysteme einzuführen, um dadurch die nicht mehr zeitgemäßen Selbstaufschriebe abzulösen. Unter Hinweis auf seine besonderen Arbeitszeitregelungen blieb damals der Polizeivollzugsdienst außen vor.

Im Verlauf der parlamentarischen Beratung des Denkschriftbeitrags, bei der das IM eine einheitliche Vorgehensweise in den Geschäftsbereichen der Ministerien für geboten hielt, bestand weitgehend Einigkeit darüber, dass die angestrebten und immer weiter fortschreitenden Arbeitszeitflexibilisierungen nur durch die entsprechende Installation von Zeiterfassungsgeräten möglich sind. Mit der Arbeitszeitverordnung vom 29.01.1996 wurde die Flexibilisierung der Arbeitszeit präzisiert und gleichzeitig bestimmt, dass die gleitende Arbeitszeit einschließlich der Pausen grundsätzlich durch Kontrollgeräte zu erfassen ist.

1.2 Denkschrift 1996

In seiner Denkschrift 1996, Beitrag Nr. 8, hat der RH dargelegt, dass Ende 1995 bei 89 Behörden mit rd. 18.000 Beschäftigten Zeiterfassungsanlagen in Betrieb waren. Die mittels Fragebogen eingeholten Auskünfte über Technik, Kosten und Erfahrungen haben gezeigt, dass die befragten Dienststellen die elektronische Zeiterfassung überwiegend positiv bewertet haben.

1.3 Denkschrift 2002

Bei der Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung einer größeren Polizeidienststelle im Jahr 2001, deren Ergebnisse auszugsweise in der Denkschrift 2002, Beitrag Nr. 8 dargestellt wurden, hat der RH festgestellt, dass dort die Einführung von Zeiterfassungsgeräten offenbar an fehlenden Haushaltsmitteln gescheitert ist, obwohl der Personalrat bereits 1996 im Vorfeld von Regelungen über flexible Arbeitszeiten der Installierung solcher Geräte zugestimmt hatte. Der Empfehlung des RH, ein elektronisches Zeiterfassungsgerät einzuführen, das neben der Aufzeichnung der geleisteten Arbeit eine integrierte Bearbeitung der gehalts- und dienstrelevanten Sachverhalte (z. B. Dienst zu ungünstigen Zeiten, Mehrarbeit) ermöglicht und durch das personelle Kapazitäten in den Revieren und in der Verwaltung sowie beim Pfortendienst eingespart werden können, hat sich das IM zwar angeschlossen. Es hat aber während der parlamentarischen Beratung des Denkschriftbeitrags Mitte 2004 u. a. mitgeteilt, dass die Polizeidienststelle „vor dem Hintergrund der bekannten Haushaltsrestriktionen, bis auf weiteres keine Möglichkeit sehe, Mittel für die Beschaffung eines elektronischen Zeiterfassungssystems anzusparen bzw. bereitzustellen“.

2 Aktuelle Erhebungen bei allen Polizeidienststellen

Der RH hat durch eine Umfrage und durch örtliche Erhebungen bei 41 Dienststellen (vier Regierungspräsidien mit ihren Landespolizeidirektionen, drei Polizeipräsidien und 34 Polizeidirektionen) die in der Übersicht 1 dargestellten Ergebnisse ermittelt. Bei den Zahlenangaben in der Spalte „Bedienstete“ sind die abgeordneten, beurlaubten oder in Elternteilzeit befindlichen Personen nicht berücksichtigt.

Von den 41 Dienststellen mit insgesamt 25.948 Bediensteten erfassen bisher nur zwei Dienststellen (Polizeidirektionen Tuttlingen und Villingen-Schwenningen) mit 623 Bediensteten und 19 Geräten ihre Arbeitszeiten vollständig elektronisch. Die Polizeidirektion Offenburg wird bis März 2006 die elektronische Zeiterfassung ganz eingeführt haben, vier Dienststellen erfassen bisher nur teilweise elektronisch. Insgesamt weisen bisher 2.201 Bedienstete in sieben Dienststellen und 41 Gebäuden mit 57 Geräten ihre Arbeitszeit elektronisch nach. Davon arbeiten 778 Bedienstete im Wechselschichtdienst. Die Mehrzahl der Polizeidienststellen plant derzeit nicht die Einführung von Zeiterfassungsgeräten. Die prozentualen Anteile der elektronischen Zeiterfassungen sind in der Übersicht 2 dargestellt.

Die Übersicht 2 zeigt, dass 94,8 % der Gebäude bisher nicht mit elektronischen Zeiterfassungsgeräten ausgestattet sind und dass deshalb 91,5 % der Bediensteten ihre Arbeitszeit anderweitig nachweisen müssen.

3 Ausgaben für die technischen Voraussetzungen zum Anschluss der Zeiterfassungsgeräte

Immer wieder werden von den Polizeidienststellen ohne elektronische Zeiterfassungsgeräte die Ausgaben für die Verkabelung sowie für die Beschaffung von Geräten und Programmen in den Vordergrund gerückt. Diesen Kosten müssen aber die Einsparungen gegenübergestellt werden, die durch den Wegfall der Zeiterfassung mittels der Selbstaufschriebe, deren Kontrolle durch Vorgesetzte und deren manuelle Auswertung entstehen. Hinzu kommen noch die nicht pekuniär ermittelbaren vielfältigen Vorteile der elektronischen Zeiterfassung.

Seit 1990 sind bei 37 Polizeipräsidien/Polizeidirektionen 27 Gebäude neu errichtet, umgebaut, erweitert oder angemietet worden. In diesem Zusammenhang, insbesondere aber seit 1999, hat die Staatliche Vermögens- und Hochbauverwaltung im Auftrag des IM für die Landespolizei die veralteten analogen Telefonanlagen im Rahmen des Technik-Zukunfts-Programms durch moderne und leistungsfähige digitale Euro-ISDN-Telekommunikationsanlagen/-systeme (TK-Anlagen) ersetzt und somit die strategische Grundverkabelung für eine Vernetzung bis auf Ebene der Polizeiposten verwirklicht. Die wirtschaftliche Weiterverwendung vorhandener digitaler TK-Anlagen verschiedener Hersteller konnte durch die Hochrüstung auf einen neutralen einheitlichen Standard erreicht werden. Mit diesem 11,5 Mio. € teuren Modernisierungsprogramm können seit 2002 alle Polizeidienststellen, vom IM bis zu den einzelnen Polizeiposten vor Ort, die Vorteile der Internet-Technologie und der Vernetzung untereinander nutzen.

Aufgrund des erreichten technischen Standards kann davon ausgegangen werden, dass Zeiterfassungs- und Zugangskontrollgeräte, für sich allein genommen, nicht mehr Auslöser für aufwendige und teure Verkabelungen sind, sondern dass die Geräte als Terminals ohne großen zusätzlichen technischen Aufwand an die vorhandenen Datennetze angeschlossen werden können. Zeiterfassungs- und Zugangskontrollsysteme lassen sich ohne nennenswerten baulichen oder elektronischen Mehraufwand und ohne Beeinträchtigung der Datensicherheit des Polizeinetzes über vorhandene achtadrige DV-Leitungen (vier Adern können für die Zeiterfassungsgeräte genutzt werden), über das Landesverwaltungsnetz (bis zur Revierebene) oder - mit einem nur geringen Umstellungsaufwand - über Telefonleitungen zu einem mit Modem ausgestatteten Rechner (bis Polizeipostenebene) installieren.

Das IM hat bestätigt, dass die Installation von Zeiterfassungs- und Zugangskontrollsystemen durchweg ohne nennenswerten zusätzlichen baulichen Verkabelungsaufwand möglich ist.

4 Vorhandene Zeiterfassungssysteme

Bei einem Regierungspräsidium ist die Landespolizeidirektion seit 1996 in drei Gebäuden mit acht Zeiterfassungsgeräten ausgestattet. Im Jahr 2004 wurden die Anlagen auf- bzw. nachgerüstet. Für die Hardware wurden insgesamt 18.433 € und für die Software insgesamt 7.641 € aufgewendet. Laufende Kosten oder Gebühren fallen nicht an. Als zusätzliche Funktionen sind die Erfassung und Nachweisung der Gleitzeit, Mehrarbeit, Urlaub, Sonder- und Zusatzurlaub sowie der Fehlzeiten (Krankheit, Abordnung, Ausbildung u. a.) zu nennen.

Drei Polizeidirektionen haben ihre Organisationseinheiten sukzessive an die elektronische Arbeitszeiterfassung angeschlossen. Sie können die geleistete Arbeitszeit ihrer Bediensteten und deren Fehlzeiten auf elektronischem Weg verwalten. Die Polizeidirektionen Offenburg und Tuttlingen verwenden das System Z, die Polizeidirektion Villingen-Schwenningen das System I. Beide Systeme sind im Wesentlichen in gleicher Weise auf einer Client-Server-Struktur aufgebaut. Die Polizeidirektionen Offenburg und Tuttlingen konnten ihre Systeme frei wählen, die Polizeidirektion Villingen-Schwenningen war an die vom Gebäudeinvestor vorgegebene Lösung gebunden.

Die Polizeidirektion Offenburg hat für die Einführung des Systems Z an Hard- und Softwareausstattung sowie für Transponder bis Ende 2004 rd. 82.500 € aufgewendet. Bis März 2006 werden für die vollständige Anbindung von 856 Bediensteten an 23 Standorten mit allen Polizeiposten rd. 93.000 € ausgegeben sein. Die Polizeiposten sind über eine Wählleitung an den Einwahlrechner bei der Polizeidirektion angeschlossen. Alle von den Polizeiposten eingespeisten Daten werden siebenmal am Tag durch den Einwahlrechner abgerufen. Bei den Polizeiposten werden die Arbeitszeiten über ein kleines Terminal (maximale Anschaffungskosten: 750 €) erfasst.

Die Polizeidirektion Villingen-Schwenningen hat in den Jahren 1999 bis 2004 für das bei ihr eingeführte System I für Hard- und Software mit Erweiterungen, Zutrittsausweise, Beratungen durch die Systemfirma, Ersatzteile und Systemwartung 56.300 € aufgewendet. Davon sind als größte Posten für die Hardware 23.600 € und für die Software mit Erweiterung 13.300 € angefallen.

5 Kostenermittlung

Anhand einer von der Polizeidirektion Tuttlingen erstellten Ausgabenübersicht können die etwaigen mit der Einführung der elektronischen Zeiterfassung verbundenen Ausgaben annähernd ermittelt werden. Danach betragen z. B. die Ausgaben für die datentechnische Grundausstattung einer Polizeidirektion mit rd. 300 Bediensteten etwa 26.000 €. Dazu kommen bei Bedarf noch Ausgaben für verschiedene Optionen.

Als Orientierung können die Mittelwerte der Ausgaben bei den drei mit Zeiterfassungsgeräten ausgestatteten Polizeidirektionen herangezogen werden; sie sind in der Übersicht 3 dargestellt.

Unter Berücksichtigung der genannten Durchschnittswerte, der noch auszustattenden 746 Gebäude und der geschätzten 800 noch zu installierenden Geräte für 23.747 Bedienstete dürften nach einer überschlägigen Hochrechnung die Ausgaben für die Einführung von Zeiterfassungsgeräten im Bereich der Landespolizei einmalig bei 3,2 Mio. € liegen.

Angesichts der Vielzahl der Dienststellen mit unterschiedlicher räumlicher Unterbringung schätzt das IM die tatsächlichen Kosten für den Einbau der Technik eher höher ein. Es weist auch darauf hin, dass eine Finanzierung aus dem zentralen Budget des Landespolizeipräsidiums nicht möglich sei, da die Mittel insbesondere für die Modernisierung der elektronischen Datenverarbeitung und des Fuhrparks sowie für die Einführung des Digitalfunks benötigt würden.

Auch die dezentralen Budgets der Landespolizei seien vorrangig für den operativen Bereich (z. B. Ermittlungskosten) einzusetzen. Sollten die Dienststellen aber Einsparungen - ohne die operativen Aufgaben zu vernachlässigen oder einzuschränken - erwirtschaften können, bestünden keine Einwendungen, Zeiterfassungsgeräte zu beschaffen. Dies setze allerdings voraus, dass die angesparten Mittel auch als Ausgabereste in kommende Jahre übertragen werden dürfen.

Nach Auffassung des RH zeigt das Beispiel der Polizeidirektion Offenburg, dass die elektronische Zeiterfassung nicht in einem Schritt eingeführt werden muss. Die Ausgabenbelastung kann auf mehrere Jahre verteilt werden.

Darüber hinaus dürfen nach Ansicht des RH die mit Einführung der elektronischen Zeiterfassung verbundenen Einsparungen und sonstigen Verbesserungen nicht außer Acht gelassen werden.

6 Einsparungen

6.1 Erfahrungswerte von drei Polizeidirektionen

Auf der Basis von 710 Bediensteten, deren Arbeitszeit bislang elektronisch erfasst wird, hat die Polizeidirektion Offenburg den Zeitaufwand ohne und mit elektronischer Zeiterfassung ermittelt. Ausgehend von jährlich 207 Arbeitstagen mit 1.700 Dienststunden - dies entspricht einer Mitarbeiterkapazität (MAK) - und den verschiedenen Erfassungsschritten ergibt sich rechnerisch die in Übersicht 4 dargestellte Einsparung.

Die Einsparung dürfte sogar noch höher sein als 5,20 MAK, weil im Zeitaufwand für die Selbstaufschriebe der nur schwer ermittelbare Aufwand für die Anträge auf Urlaub und dienstfreie Tage, die Berechnung von Zusatzurlaub im Schichtdienst sowie das Führen von Dienstplänen und Übersichten, nicht enthalten ist.

Die Polizeidirektion Villingen-Schwenningen hat bei ihrer Vergleichsrechnung mit 3,47 MAK vor und mit 1,60 MAK nach Einführung der automatischen Zeiterfassung eine rechnerische Einsparung von 1,87 MAK ermittelt. Unter Berücksichtigung aller erforderlichen Arbeitsschritte hat sie die jeweiligen Zeitanteile an der unteren Grenze angesetzt. In der täglichen praktischen Anwendung dürfte die Einsparung auch dort höher sein.

Auch die Polizeidirektion Tuttlingen hat bereits im Jahr 1990, vor Einführung der elektronischen Zeiterfassung, auf der Grundlage einer Befragung bei damals 200 Bediensteten gegenüber den Selbstaufschrieben ein Einsparpotenzial von 1,50 MAK ermittelt. Nach Einführung der elektronischen Zeiterfassung konnten durch eine zweckdienliche und gezielte Auswertung des vorhandenen Datenmaterials weitere Einsparpotenziale erschlossen werden.

6.2 Berechnung für die gesamte Landespolizei

Eine genaue Ermittlung der durch die Einführung der elektronischen Zeiterfassung im Bereich der Landespolizei insgesamt frei werdenden MAK ist nur schwer möglich. Bestimmte Größenordnungen erscheinen aber durchaus realistisch, wenn von den Erfahrungen der drei Polizeidirektionen ausgegangen wird. Ausgehend von den durchschnittlichen Werten und bei vorsichtiger Berechnung können rd. 3 MAK je Landespolizeidirektion der Regierungspräsidien, je Polizeipräsidium und je Polizeidirektion angesetzt werden. Bei einem Durchschnittsgehalt je Bedienstetem von 35.000 € der Besoldungsgruppe A 9 ergäbe dies einen Betrag von 4,3 Mio. € jährlich. Schon im ersten Jahr ließe sich die Einführung der elektronischen Zeiterfassung theoretisch in vollem Umfang finanzieren und sogar noch eine Einsparung von 1,1 Mio. € erzielen. Die jährlichen Folgeausgaben für die Pflege und Verbesserung der elektronischen Zeiterfassung sind angesichts des Einsparvolumens eher zu vernachlässigen.

Aus der rechnerisch ermittelten Freisetzung von MAK kann allerdings nicht gefolgert werden, es müssten entsprechende Stellen wegfallen. Das ist schon deshalb nicht möglich, weil sich die ermittelten Einsparungen durch den Wegfall der Selbstaufschriebe auf alle Bedienstete verteilen und insoweit die ermittelten MAK nicht in diesem Umfang als monetäre Entlastung gesehen werden können. Vielmehr können die frei werdenden MAK im Bereich der jeweiligen Dienststelle für andere polizeispezifische Aufgaben effizienter eingesetzt werden. Insoweit entfällt aber auch ein eventueller Bedarf an Neustellen.

Das IM teilt die Auffassung des RH.

7 Sonstige Auswirkungen der elektronischen Zeiterfassung

7.1 Arbeitszeitregelungen

Die Arbeitszeitregelungen mit ihren verschiedenen Arbeitszeitformen geben gerade bei der Polizei häufig Anlass zu unterschiedlichen Verfahrensweisen und Interpretationen. Zum einen werden oftmals die Vorgaben zur Anordnung und Abrechnung von Mehrarbeit nicht genau beachtet; zum anderen fehlen klare Abgrenzungen und Zuordnungen zwischen gleitender Arbeitszeit und Mehrarbeit sowie zwischen Mehrarbeit und Überstunden. Auch besteht bei Selbstaufschrieben vielfach die Gefahr, dass Beginn, Ende und Unterbrechung der Arbeitszeit nicht korrekt erfasst werden. Arbeitszeiten werden gerundet und Überschreitungen der (Mindest-) Mittagspause sowie Unterbrechungen aus privatem Anlass nicht oder nur unvollständig eingetragen. Im Interesse einer Gleichbehandlung aller Landesbediensteten ist schon aus den dargelegten Gründen eine elektronische Zeiterfassung unerlässlich.

7.2 Verwaltung der erfassten Zeiten

Mit den elektronischen Zeiterfassungsgeräten, die meistens gleichzeitig als Zugangskontrollsysteme verwendet werden können, ist es möglich, die Gleitzeit, alle Formen von Mehrarbeit, Urlaub, Urlaub ohne Bezahlung und solchem im Schichtdienst (in Stunden) sowie Sonderurlaub, die Zeit für Abordnungen, Krankheit mit Lohnfortzahlung, Überstundenabbau und Dienst zu ungünstigen Zeiten zu verwalten. Zur Berechnung des Zusatzurlaubs für den Schichtdienst und für den Tagesdienst können die Tage und Stunden, in denen Nachtdienst geleistet wurde, erfasst werden.

Über die Monatsabschlüsse Tagesdienst und Schichtdienst können z. B. die tatsächlich tagesbezogenen Arbeitszeiten, die Differenzen zur Sollarbeitszeit, Überstundenabbau, aufgeschlüsselte Dienste zu ungünstigen Zeiten bei Wechselschichtdienst, Saldogleitzeitenkonten, geleistete Mehrarbeiten, Fehlzeiten durch Krankheit, Freistellungen und Resturlaubsansprüche nachgewiesen werden.

7.3 Stammdatenpflege

Mittels einer dialogorientierten elektronischen Arbeitsweise können die Bediensteten ihre Stammdaten in den unterschiedlichen Tagesprogrammen selbst pflegen. Die Anträge, wie Urlaub oder Arbeitszeitkorrekturen, werden dem jeweiligen Vorgesetzten elektronisch gemeldet. Er bestätigt die geänderten Zeiten per Mausklick. Dabei ist aber nach Ansicht des IM zu berücksichtigen, dass auch die Datenpflege und die Bearbeitung von Tagesmodellen bei einem Systemadministrator zusammengeführt werden sollten, da es sich um eine Datenbank handelt, deren Bedienung Spezialwissen erfordert.

7.4 Zugangskontrollen

Die Kombination der elektronischen Zeiterfassung mit Zugangskontrollen für die Dienstgebäude hat den Vorteil, dass die Schlüsselverwaltung auf einen Bruchteil minimiert werden kann. So werden z. B. Zugangskarten bei Verlust einfach gesperrt. Beim Verlust von Schlüsseln müssen dagegen die Schließanlagen meist vollständig ausgetauscht werden.

7.5 Lageorientierter Personaleinsatz

Der schnelle Datentransfer vermittelt Vorgesetzten und Führungspersonen jederzeit einen aktuellen Überblick über das anwesende Personal und erleichtert durch die verfügbaren Stärkeübersichten den lageorientierten Personaleinsatz.

7.6 Weiche Faktoren

Auch die Vorteile der elektronischen Zeiterfassung, die nicht pekuniär darstellbar sind, dürfen nicht vernachlässigt werden. Sie tragen dazu bei, die Akzeptanz für die angestrebte landesweite Einführung der Zeiterfassung bei der Landespolizei zu steigern.

Bei den Dienststellen, die Zeiterfassungsgeräte eingeführt haben, schätzt die Mehrzahl der Bediensteten die Vereinfachung der Verfahrensabläufe und die damit verbundene Genauigkeit der Arbeitszeitnachweise. Insbesondere die Gleichbehandlung der Bediensteten wird als gerecht empfunden und führt zur Akzeptanz des Verfahrens. Die Bediensteten wissen, dass z. B. bei früherem Dienstbeginn die erfasste Zeit automatisch dem Zeitkonto zugeschrieben wird. Auch schätzen sie die flexiblere Handhabung der Arbeitszeiten. Die Korrektur- und Genehmigungsverfahren gestalten sich einfacher und sind weniger zeitraubend. Weitere Vorteile für die betrieblichen Abläufe und individuell für die Bediensteten sind die ständige Verfügbarkeit der eigenen Kontostände, das papierlose Büro für Anträge und Genehmigungen und die Möglichkeit der spontanen Auswertung aus dem Datenbestand, ohne dass gesonderte Erhebungen stattfinden müssen.

7.7 Jahresarbeitszeitkonto

Mit der elektronischen Zeiterfassung lässt sich ein auf die Bedürfnisse der Polizei zugeschnittenes Jahresarbeitszeitkonto der Bediensteten leichter verwirklichen. Das Jahresarbeitszeitkonto unterscheidet bei der Berechnung von Mehr- oder Minderstunden (Gleitzeit) nicht mehr zwischen Mehrarbeit, Rufbereitschaft und Wechselschichtergänzungsdienst. Mehr- oder Minderstunden können innerhalb des Kalendermonats, in dem sie angefallen sind, ausgeglichen werden. Sollte dies nicht möglich sein, wäre festzulegen, wie viele Stunden in die Folgemonate oder gar ins nächste Jahr übertragen werden können.

8 Schlussbemerkung

In Anbetracht der seit nunmehr 15 Jahren andauernden Bemühungen und der nachgewiesenen Vorteile der elektronischen Zeiterfassung sollten bei der Landespolizei zügig und landesweit Zeiterfassungsgeräte installiert werden.