Landesbedienstete bei den Landratsämtern [Beitrag Nr. 13]

Landesbedienstete im Geschäftsbereich des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz sollten bei den Landratsämtern funktionsgerecht und effizient eingesetzt werden. Die Dienstposten sind sachgerecht zu bewerten.

1 Ausgangslage

1.1 Prüfungsziele, -methodik und -umfang

Im Ressortbereich des Ministeriums für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz (Ministerium) wurde geprüft, wie die Landesbediensteten für die Aufgabenbereiche Landwirtschaft, Veterinärwesen, Forst sowie Vermessung und Flurneuordnung bei den Landratsämtern eingesetzt werden. Die für die Aufgaben der unteren Verwaltungsbehörde erforderlichen Beamten des höheren Dienstes oder vergleichbare Beschäftigte werden vom Land gestellt.

Die Prüfung umfasste sowohl die Aufgabenwahrnehmung als auch die Rahmenbedingungen, unter denen die Landesbediensteten bei den Landratsämtern arbeiten. Örtliche Erhebungen erfolgten beim Ministerium sowie bei insgesamt 15 Landratsämtern. Der Landkreistag war eingebunden.

In den untersuchten Aufgabenbereichen waren insgesamt 770 Landesbedienstete des höheren Dienstes mit einem Beschäftigungsumfang von fast 700 Vollzeitäquivalenten tätig.

Beitrag 13 Tabelle 1

1.2 Grundlagen

1.2.1 Dienstpostenbewertung

Nach § 20 Landesbesoldungsgesetz sind die Funktionen der Beamten und Richter nach den mit ihnen verbundenen Anforderungen sachgerecht zu bewerten und Ämtern zuzuordnen. Gemäß § 27 Landesbesoldungsgesetz sollen Beförderungsämter in den Besoldungsgruppen A 15, A 16 und in den Besoldungsgruppen der Landesbesoldungsordnung B nur nach vorheriger Einzelbewertung eingerichtet werden.

1.2.2 Konzeption zur Neubewertung der Führungsfunktionen bei den Landratsämtern und der Regierungspräsidien

Die Landesregierung hatte im November 2006 eine Konzeption beschlossen, wonach die Führungsfunktionen der Landesbeamten in den Landratsämtern und der Regierungspräsidien neu bewertet werden sollten. Nach der Verwaltungsstrukturreform sollte weiterhin eine Personalentwicklung bei den eingegliederten Fachverwaltungen gewährleistet sein. Die Zahl der im Haushalt ausgewiesenen A 15- und A 16-Stellen sollte erhalten bleiben. Die Konzeption sieht vor, für jeden Leitenden Fachbeamten als ranghöchsten Beamten einer Fachverwaltung, z. B. Leiter Veterinärwesen, Wasserwirtschaft, Forst usw., eine A 15-Stelle oder A 16-Stelle auszubringen. A 16-Stellen sollen in erster Linie Dezernenten vorbehalten sein.

1.2.3 Ausgleich bei Übertragung neuer Aufgaben (Faktenfindungs- und Bewertungsprozess)

Nach dem Verwaltungsstruktur-Reformgesetz ist ein finanzieller Ausgleich für die Landkreise vorgesehen, falls in den übertragenen Aufgabenbereichen aufgrund von europäischen oder bundesrechtlichen Regelungen innerhalb von zehn Jahren neue Aufgaben übertragen werden. Mehr- und Minderaufwände der unteren Verwaltungsbehörden wurden 2016 durch Abfrage („Faktenfindungs- und Bewertungsprozess“) erhoben. Infolgedessen wurde der Ausgleichsbetrag nach dem Finanzausgleichsgesetz ab 2017 um jährlich 20 Mio. Euro erhöht. Für den höheren Dienst, den das Land finanziert, wurden keine zusätzlichen Mittel bereitgestellt.

1.2.4 Stellenbewertung bei den Landratsämtern

Im kommunalen Verantwortungsbereich werden alle Stellen einzeln bewertet. Dies erfolgt weit überwiegend nach dem sehr ausdifferenzierten Modell der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt). Dabei fließen der Schwierigkeitsgrad der Informationsverarbeitung und der dienstlichen Beziehungen ebenso ein wie der Grad der Selbstständigkeit und Verantwortung und der Grad der Vor- und Ausbildung und Erfahrung.

1.2.5 Führungsebenen bei den Landratsämtern

Nach § 53 Landkreisordnung wird die untere Verwaltungsbehörde vom Landrat geleitet. Er ist dem Land für die Erledigung der Geschäfte verantwortlich und bestimmt auch die innere Organisation des Landratsamts. In der Regel verfügen die Landratsämter unterhalb des Landrats über drei Führungsebenen. Die Positionen in der ersten Führungsebene unterhalb des Landrats werden bei fast allen Landratsämtern als „Dezernenten“ bezeichnet. Auf der zweiten Führungsebene sind dies „Amtsleiter“ und „Abteilungsleiter“. „Sachgebietsleiter“ und „Teamleiter“, aber auch „Abteilungsleiter“ gibt es auf der dritten Führungsebene. Unterhalb der dritten Führungsebene haben die Landratsämter zum Teil weitere, eingeschränkte Führungsfunktionen in Form von „Gruppen-“ oder „Teamleitungen“ eingerichtet.

Im kommunalen Bereich sind die erste und zweite Führungsebene in der Regel mit höherem Dienst besetzt, die dritte Führungsebene mit gehobenem Dienst. Im Landesbereich ist oft auch die dritte Führungsebene mit höherem Dienst besetzt.

2 Prüfungsergebnisse

2.1 Dienstpostenbewertung

2.1.1 Aufgabenbereich Landwirtschaft

Das Ministerium hatte im Aufgabenbereich Landwirtschaft 1997 eine methodisch vorbildliche Dienstpostenbewertung für die A 15- und A 16-Dienst-posten erarbeitet und mit dem Finanzministerium abgestimmt. Die Ausprägung der Beurteilungskriterien, nach denen die Bewertung damals abgeleitet worden war, hat sich zwischenzeitlich stark verändert. Den Wandel der Kriterien hat das Ministerium bei der Besetzung der A 15-Stellen teilweise nachvollzogen. Bei den A 16-Stellen wurde jedoch keine Anpassung vorgenommen.

2.1.2 Aufgabenbereich Veterinärwesen/Lebensmittelüberwachung

Im Veterinärwesen und der Lebensmittelüberwachung hat das Ministerium die Führungsfunktionen der leitenden Fachbeamten einzeln nach A 15 oder A 16 zugeordnet. 13 Führungsfunktionen wurden mit A 16 bewertet. Die Bewertung erfolgte auf der Grundlage einer Bedarfserhebung aus den Jahren 2010 bis 2012. Danach werden die A 16-Stellen den Landkreisen zugeordnet, die die größten Einwohnerzahlen und die umfangreichsten landwirtschaftlichen Tierhaltungen haben. Zudem hat das Ministerium neun weitere A 15-Stellen stellvertretenden Amtsleitungen und der Leitung einer Außenstelle zugeordnet. Hierzu legte es aber keine genaueren Informationen über die Bewertung der Dienstposten vor.

2.1.3 Aufgabenbereich Forst

Das Ministerium hat die Dienstposten im Aufgabenbereich Forst bisher nicht einzeln bewertet. Stattdessen hat es sowohl die A 15- und A 16-Dienst-posten in der zweiten Führungsebene als auch die A 13- bis A 15-Dienst-posten in der dritten Führungsebene gebündelt bewertet.

Dies führt dazu, dass die hochwertigen A 15- und A 16-Stellen in erster Linie nach den dienstlichen Beurteilungen der Stelleninhaber vergeben werden. Die unterschiedlichen Anforderungen der Dienstposten spielen eine untergeordnete Rolle. Dadurch werden die Funktionen der dritten Führungsebene (Forstbezirksleitungen) und der zweiten Führungsebene (der Amtsleitungen) in den meisten Landratsämtern sachwidrig unterschiedslos mit A 15 besoldet.

2.1.4 Aufgabenbereich Vermessung und Flurneuordnung

Das Ministerium hatte die Aufgabenbereiche Vermessung und Flurneuordnung 2006 haushaltstechnisch und organisatorisch zusammengeführt. Diese Entwicklung wurde bei rund der Hälfte der Landratsämter nachvollzogen. In den anderen Landratsämtern sind die Aufgabenbereiche Vermessung und Flurneuordnung getrennten Organisationseinheiten zugeordnet. Im Aufgabenbereich Flurneuordnung haben die Landkreise in der Regel kreisübergreifende Dienststellen eingerichtet. Diesen gemeinsamen Dienststellen sind teilweise zusätzlich in unterschiedlicher Anzahl Poolteams des Landesamts für Geoinformation und Landentwicklung zugewiesen. Der Aufgabenbereich Vermessung und Flurneuordnung beinhaltet somit eine Vielzahl verschiedener Leitungsfunktionen. Den einzelnen Dienstposten sind von Landkreis zu Landkreis unterschiedliche Funktionen in verschiedenen Kombinationen zugeordnet. Das Ministerium hat diese besondere Situation bisher nicht in eine konsistente Dienstpostenbewertung umgesetzt, die beide Aufgabenbereiche umfasst. Die Bewertung der Dienstposten sollte die unterschiedlichen Kombinationen der Führungsfunktionen mit einer gewissen Flexibilität abbilden.

2.2 Ausstattung mit A 15-Haushaltsstellen

2.2.1 Aufgabenbereich Landwirtschaft

Der Aufgabenbereich Landwirtschaft war in den vergangenen 20 Jahren besonders stark von Veränderungen betroffen. Unter anderem sind die Fachschulen für Landwirtschaft und die Tierzuchtaufgaben stark zurückgegangen. In der Folge hat sich der Bedarf an A 15-Stellen deutlich verringert. Nach unseren Erkenntnissen bedarf es in 15 Fällen keiner A 15-Haushalts-stellen. Die Stellen könnten in A 13-/A 14-Stellen umgewandelt werden. Die Argumente des Ministeriums, wegen der Erhebungen im Faktenfindungs- und Bewertungsprozess seien diese Stellen in A 15 zu belassen, überzeugen nicht. Denn der Faktenfindungs- und Bewertungsprozess stellt gerade keine Dienstpostenbewertung dar.

2.2.2 Aufgabenbereich Forst

Im Forstbereich stehen wesentlich mehr A 15-Haushaltsstellen zur Verfügung, als nach dem Ministerratsbeschluss vom November 2006 für die leitenden Fachbeamten erforderlich sind. Aufgrund der wahrgenommenen Aufgaben sind derzeit überschlägig 45 A 15-Stellen in der dritten Führungsebene der Landratsämter eingesetzt. Das erscheint weder erforderlich, noch passt es in das Besoldungsgefüge der Landratsämter. Die Kreisbediensteten werden auf derselben Führungsebene nach A 12 besoldet. Ausnahmen sollten nur für besondere Funktionen zugelassen werden, wie dies auch bei den anderen untersuchten Aufgabenbereichen gehandhabt wird.

Die genannten A 15-Stellen sollten in A 14-Stellen umgewandelt werden. Ein explizites Ziel der Forstreform ist, effizientere Verwaltungsstrukturen zu entwickeln und strukturelle Einsparungen im Landeshaushalt zu erreichen. Hierfür halten wir es für essenziell, die dritte Führungsebene nur ausnahmsweise mit A 15-Stellen auszustatten.

2.3 Höherer Dienst unterhalb der dritten Führungsebene

Bei unserer Prüfung haben wir auch untersucht, wie sich die Landesbediensteten in den einzelnen Aufgabenbereichen auf die zweite, die dritte Führungsebene und auf die Ebene darunter verteilen.

Beitrag 13 Tabelle 2

Dabei fällt auf, dass die Landesbediensteten des höheren Dienstes im Aufgabenbereich Landwirtschaft häufig mit geringen Führungsanteilen auch unterhalb der dritten Führungsebene eingesetzt werden. In den übrigen Aufgabenbereichen wird diese Ebene nur in Ausnahmefällen von Landesbediensteten besetzt (z. B. durch Berufsanfänger), Kreisbedienstete werden auf dieser Ebene oft nur bis A 11 besoldet.

Grundsätzlich sollte sich das Ministerium in allen Aufgabenbereichen am Verwendungsprofil des höheren Dienstes orientieren. Der höhere Dienst ist generell in erster Linie für besonders anspruchsvolle Führungsaufgaben und Spezialistentätigkeiten einzusetzen.

Die Landesbediensteten, die auch Unterricht in Fachschule und Berufsausbildung erteilen, rechnen wir dem höheren Dienst zu. Ohne diese verbleiben überschlägig 30 Vollzeitäquivalente, die ohne besondere Funktion unterhalb der dritten Führungsebene eingesetzt werden. Diese Stellen sollten dem gehobenen Dienst zugeordnet und kommunalisiert werden.

2.4 Aufgabenwahrnehmung durch den höheren Dienst

2.4.1 Amtlichen Tierärzten vorbehaltene Aufgaben

Im europäischen Recht sowie im Bundes- und Landesrecht finden sich verschiedene Vorschriften, die das Tätigwerden eines (amtlichen) Tierarztes explizit erfordern. Teilweise wird auch aufgrund der Rechtsprechung oder lediglich verwaltungsinterner Auslegung der Einsatz eines Tierarztes für notwendig erachtet.

In unserer Erhebung machten die Tierärzte bei vergleichbaren Strukturen sehr unterschiedliche Angaben dazu, welche Anteile ihrer Arbeitszeit sie für ihnen gesetzlich vorbehaltene Aufgaben erbringen. Im Ergebnis führte dies zu einem Durchschnitt von 40 Prozent bei allen geprüften Dienststellen. Im Aufgabenfeld Tierschutz betraf das sogar mehr als die Hälfte der Arbeitszeit.

Dieser sehr hohe Anteil stellt für den Aufgabenbereich Veterinärwesen und Lebensmittelüberwachung eine große Belastung dar. Die Flexibilität wird stark eingeschränkt, da viele Aufgaben nur von einem kleinen Personenkreis erledigt werden können. Für die optimale Funktionsfähigkeit ist es von großer Bedeutung, dass sich die Tierärzte neben ihrer Führungsaufgabe auf solche Aufgaben konzentrieren, die nur von Personen mit ihrer Qualifikation wahrgenommen werden können. Das Ministerium sollte sicherstellen, dass eine einheitliche Verwaltungspraxis erreicht wird.

2.4.2 Dem höheren Forstdienst vorbehaltene Aufgaben

Das Land hat bestimmte Funktionen und Aufgaben dem höheren Forstdienst vorbehalten. Nach § 21 des Landeswaldgesetzes gilt dies unter anderem für die Aufgaben der forsttechnischen Betriebsleitung.

Nach § 47 des Landeswaldgesetzes umfasst „forsttechnische Betriebsleitung“ Planung, Vorbereitung, Organisation, Leitung und Überwachung sämtlicher Forstbetriebsarbeiten. Die Forstverwaltung zählt dazu auch Aufgaben wie die zeitliche Abstimmung der notwendigen Pflegemaßnahmen innerhalb eines Jahres mit den Revierbediensteten, das Einholen einer verkehrstechnischen Anordnung im Vorfeld eines Holzeinschlags entlang einer Straße oder die Erarbeitung und Überwachung der Rettungskette. Solche Aufgaben werden in anderen Verwaltungen von Beamten des gehobenen oder mittleren Dienstes ausgeführt. Nach Auffassung des Rechnungshofs ist es nicht sachgerecht, das ganze von der Forstverwaltung der Betriebsleitung zugeordnete Spektrum an Aufgaben, Tätigkeiten und Funktionen pauschal dem höheren Forstdienst vorzubehalten.

2.4.3 Vertretung des höheren vermessungstechnischen Dienstes bei vorbehaltenen Aufgaben

Im Aufgabenbereich Vermessung gibt es Teilaufgaben, die dem höheren vermessungstechnischen Verwaltungsdienst zugewiesen sind. In Urlaubs- oder Krankheitsfällen ergibt sich ein Problem, wenn Behörden nur mit einem Beamten des höheren vermessungstechnischen Dienstes besetzt sind. Aus dem Aufgabenbereich Flurneuordnung ist eine Vertretung in der Regel nur in sehr einfach gelagerten Fallkonstellationen möglich. In schwierigeren Fällen ist innerhalb derselben Behörde keine Vertretung möglich.

2.5 Weitere Prüfungsergebnisse

2.5.1 Nichttierärztliches Fachpersonal

Im Aufgabenbereich Veterinärwesen und Lebensmittelüberwachung gibt es viele Aufgaben und Tätigkeiten, bei denen ohne fachliche Qualitätseinbußen auch entsprechend ausgebildetes, nichttierärztliches Fachpersonal eingesetzt werden könnte. Beispiele sind Kontrolle technischer Anforderungen, Entnahme von Proben, Durchführung von Nachkontrollen oder Gewährleistung des Vier-Augen-Prinzips bei Cross Compliance- und Tierschutzkontrollen.

Nach dem zahlenmäßigen Ergebnis unserer Erhebungen könnten 10 Prozent der bisher von den Tierärzten wahrgenommenen Aufgaben und Tätigkeiten von nichttierärztlichem Fachpersonal übernommen werden. Dies entspricht einem Personalumfang von 24,5 Tierarztstellen. Die entstehende Entlastung könnte zunächst genutzt werden, um in diesem Umfang Neueinstellungen zu vermeiden, falls sich - nach einer analytischen Personalbedarfsberechnung - ein Mehrbedarf an Tierärzten ergeben sollte.

2.5.2 Aufstieg in den höheren Forstdienst

Nach § 22 Landesbeamtengesetz (LBG) können Beamtinnen und Beamte unter bestimmten Voraussetzungen in die nächsthöhere Laufbahn derselben Fachrichtung aufsteigen, auch wenn die Bildungsvoraussetzungen für diese Laufbahn nicht vorliegen. Insgesamt lässt das LBG den Ministerien weitgehend freie Hand, angepasste Regelungen für den Aufstieg in den höheren Dienst zu treffen.

Ein Aufstieg vom gehobenen zum höheren Forstdienst ist derzeit für die Beamten bei den Landratsämtern nicht möglich. Das LBG eröffnet ausreichend Spielraum, um für besonders qualifizierte Angehörige des gehobenen Forstdienstes der Landratsämter den Aufstieg in den höheren Forstdienst zu ermöglichen. Das Ministerium kann die notwendigen Fortbildungsmaßnahmen vorschreiben. Damit könnten bewährte und verlässliche Führungskräfte für den höheren Forstdienst gewonnen und auch dem erhöhten Nachwuchsbedarf der kommenden Jahre besser begegnet werden.

3 Empfehlungen

3.1 Dienstposten ab A 15 einzeln bewerten

Das Ministerium sollte die A 15- und A 16-Dienstposten der Landesbediensteten bei den Landratsämtern einzeln bewerten. Veraltete und unzureichend dokumentierte Bewertungen sollten überarbeitet werden.

3.2 Stellen der dritten Führungsebene nur ausnahmsweise nach A 15 bewerten

In der dritten Führungsebene der Landratsämter sollten in der Regel keine Dienstposten nach A 15 bewertet werden. Dies betrifft insbesondere den Aufgabenbereich Forst. Ausnahmen sind lediglich bei Sonderfunktionen möglich. Die überzähligen A 15-Stellen sollten baldmöglichst im Haushaltsplan mit einem entsprechenden ku-Vermerk versehen oder ganz gestrichen werden.

3.3 Höheren Dienst nicht unterhalb der dritten Führungsebene einsetzen

Unterhalb der dritten Führungsebene der Landratsämter sollten in der Regel keine Beamten des höheren Dienstes eingesetzt werden. Dies betrifft insbesondere den Aufgabenbereich Landwirtschaft. Die Aufgaben sollten gegebenenfalls von Beamten des gehobenen Dienstes oder vergleichbaren Beschäftigten wahrgenommen werden.

3.4 Stellenbewertungen an den kommunalen Bereich annähern

Das Ministerium sollte in Abstimmung mit dem Landkreistag gemeinsame Grundsätze entwickeln, nach denen die Dienstposten der Landesbediensteten bei den Landratsämtern bewertet werden. Ziel sollte sein, an den Landratsämtern ein konsistenteres Besoldungsgefüge zu entwickeln.

3.5 Dem höheren Dienst vorbehaltene Aufgaben reduzieren

Dem höheren Dienst sollten nur Führungsfunktionen und solche Kernaufgaben vorbehalten werden, die nur von Personen mit der Qualifikation des höheren Dienstes wahrgenommen werden können. Das gilt insbesondere für den Veterinärbereich sowie den Forstbereich.

3.6 Nichttierärztliches Fachpersonal im Veterinärwesen einsetzen

Bei den Landratsämtern sollte im Veterinärwesen in allen Aufgabenfeldern ein ausreichender Unterbau an nichttierärztlichen Fachkräften vorhanden sein. Das Ministerium sollte dazu die Ausbildungszahlen zum Veterinärhygienekontrolleur angemessen erhöhen.

3.7 Aufstieg in den höheren Forstdienst ermöglichen

Auch an den Landratsämtern sollte die Möglichkeit zum Aufstieg in den höheren Forstdienst eröffnet werden. Dadurch könnte ein Beitrag geleistet werden, den Führungskräftenachwuchs in den Landratsämtern zu sichern.

3.8 Vertretung des höheren vermessungstechnischen Verwaltungsdienstes kreisübergreifend regeln

Das Ministerium sollte die Vertretung für den höheren vermessungstechnischen Verwaltungsdienst erforderlichenfalls kreisübergreifend organisieren.

4 Stellungnahme des Ministeriums

Das Ministerium für Ländlichen Raum und Verbraucherschutz beabsichtigt, die A 15 und A 16-Dienstposten der Landesbediensteten bei den Landratsämtern einzeln zu bewerten bzw. neu zu bewerten. Inwieweit Umwandlungen erfolgen sollen, könne erst nach einer sachgerechten (Neu-) Bewertung beurteilt werden.

Das Ministerium macht geltend, damit das Führungskräfteentwicklungskonzept umgesetzt und die wachsenden Fachaufgaben bewältigt werden könnten, müsse hinreichend Fachpersonal des höheren Dienstes in den Landratsämtern eingesetzt werden. Der Faktenfindungsprozess habe einen Mehrbedarf von Landespersonal des höheren Dienstes im Bereich Landwirtschaft von 29,74 Vollzeitäquivalenten ergeben. Den vom Rechnungshof vorgenommenen Vergleich der Landesstrukturen mit den kommunalen Strukturen erachtet das Ministerium als unzutreffend.

Zum Veterinärwesen teilt das Ministerium mit, in zahlreichen Aufgaben würden Veterinärhygienekontrolleure unter Aufsicht eines Tierarztes eingesetzt. Das nichtärztliche Fachpersonal im Veterinärwesen werde inzwischen stetig weiter qualifiziert.

Der Empfehlung, den Aufstieg für den gehobenen technischen Forstdienst in den höheren Forstdienst auf Ebene der Landratsämter zu ermöglichen, steht das Ministerium positiv gegenüber. In der anstehenden Forstreform sollen die rechtlichen Regelungen dafür geschaffen werden.

Wie die Vertretung des höheren vermessungstechnischen Verwaltungsdienstes kreisübergreifend umgesetzt werden könne, werde bereits intern geprüft.

5 Schlussbemerkung

Divergierende Auffassungen zwischen Rechnungshof und Ministerium bestehen im Wesentlichen im Bereich Landwirtschaft. Während der Rechnungshof die Landratsämter in ihrer Gesamtheit betrachtet, stellt das Ministerium seine ressortspezifische Perspektive in den Mittelpunkt der Betrachtung. Der Rechnungshof bleibt bei seiner Auffassung, dass über Ressortgrenzen hinweg vergleichbare Aufgaben mit vergleichbar qualifiziertem Personal wahrgenommen werden sollen. Die beabsichtigte Einzelbewertung der A 15- und A 16-Stellen wird dazu einen wichtigen Beitrag leisten. Die Altersabgänge der nächsten zehn Jahre bieten die Gelegenheit, dies Schritt für Schritt zu erreichen.