1 Wirtschaftskrise bewältigen - Staatsfinanzen konsolidieren

Die Erschütterungen, die die weltweite Finanz- und Wirtschaftskrise ausgelöst hat, treffen die Bundesrepublik Deutschland in besonderem Maße. Als exportstarke Volkswirtschaft leidet sie insbesondere unter dem Einbruch des Welthandels. Der Rückgang des Bruttoinlandsprodukts um voraussichtlich 6 % in diesem Jahr ist in der Geschichte der Bundesrepublik beispiellos. Er wird zu erheblichen Steuerausfällen führen. Erste Schätzungen (Stand April 2009) belaufen sich auf rund 300 Mrd. Euro im Zeitraum bis 2013. Auch eine langsame Erholung ab 2010 wird sich erst mit erheblicher Verzögerung im Steueraufkommen niederschlagen können. Auf der anderen Seite erfordert die Bewältigung der Krise zusätzliche Maßnahmen mit weitreichenden Finanzierungslasten für die öffentliche Hand.

In den letzten Jahren haben sich die öffentlichen Haushalte in unterschiedlichem Maße dem Ziel genähert, keine neuen Schulden aufzunehmen. Einige Länder - auch Baden-Württemberg - haben es erreicht. Die Wirtschafts- und Finanzkrise hat einen dauerhaften Erfolg der Sparmaßnahmen erheblich erschwert. Das Ziel der Nullverschuldung ist damit keineswegs obsolet geworden. Es kann in der derzeitigen Lage nicht absolut gesetzt werden, es muss sich vielmehr in die gesamtwirtschaftlichen Erfordernisse einfügen und den aktuellen Bedingungen Rechnung tragen. Die Reihenfolge der Prioritäten lautet jetzt zwangsläufig:

• Wirtschaftskrise überwinden,
• Staatsfinanzen konsolidieren und
• der mittelfristigen Gefahr einer möglichen Inflation vorbeugen.
  

Das Ziel der Nullverschuldung und des Schuldenabbaus ist - der Notlage geschuldet - aufgeschoben, aber nicht aufgehoben. Wir dürfen vor der Größe der Aufgabe nicht resignieren. Wir müssen den Weg aus der Schuldenfalle konsequent weitergehen. Nur so wird verhindert, dass immer neue Lasten in die Zukunft verlagert werden, dass politische Gestaltungsmöglichkeiten immer weiter eingeschränkt werden und die Generationengerechtigkeit einmal mehr hintangestellt wird. Die Volkswirtschaft, nicht die Schulden sollen wachsen.

2 Vorschläge der Föderalismuskommission umsetzen - wirksame Schuldenbremse einbauen

Der Föderalismuskommission ist es - unbeschadet einer Kritik in einzelnen Punkten - gerade noch rechtzeitig gelungen, einen breiten politischen Grundkonsens für eine Schuldenbremse zu schaffen und sie normativ mit Verfassungsrang zu verankern. Die Verschuldung wird damit in Zukunft ein Stück weit der tagespolitischen Disposition entzogen. Vorwerfbar ist nicht die Kreditaufnahme in schwierigen und krisenhaften Zeiten, sondern die fatale Gewöhnung, selbst in guten Zeiten über die Verhältnisse zu leben. Die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte kann nur in normalen bzw. guten Zeiten gelingen. Hier liegen die Versäumnisse der Vergangenheit. Es ist allerdings wesentlich schwieriger, in guten Zeiten zu sparen als in schlechten.

Nur wenn es gelingt, dieses Paradoxon aufzubrechen, lassen sich die Haushalte konsolidieren. 2005 bis 2008 stiegen die Steuereinnahmen in Baden-Württemberg um 26 %. Dadurch konnten im letzten Jahr die Netto-Nullverschuldung erreicht und Rücklagen gebildet werden. Mehr wäre möglich gewesen. Volkswirtschaftlich notwendige neue Schulden müssen mit einer konkreten Abbauverpflichtung verknüpft werden.

3 Strukturelle Konsequenzen ziehen

Der Rechnungshof ist kein Deus ex machina. Er kann nicht die Staatsfinanzen sanieren. Er leistet mit seinen Prüfungen und Empfehlungen aber einen kontinuierlichen Beitrag, um Ausgaben zu senken und öffentliche Aufgaben wirksamer zu erfüllen. Die Denkschrift 2009 enthält eine Vielzahl von Prüfungen und Beispielen aus allen Bereichen und zeigt ein Einspar- bzw. Wirtschaftlichkeitsvolumen von 90 Mio. Euro auf. Darin sind nicht nur einmalige, sondern auch dauerhaft wirksame Maßnahmen enthalten.

Über die konkreten geprüften Sachverhalte hinaus weisen die Denkschriftbeiträge auch auf strukturelle Herausforderungen hin, aus denen generelle Schlussfolgerungen gezogen werden können und müssen.

3.1 Anschubfinanzierungen dürfen nicht zur Dauerfinanzierung werden

Die Erfahrung zeigt, aus bloßen Anschubfinanzierungen werden am Ende Dauerfinanzierungen. Der Einstieg fällt leicht, selten gelingt der Ausstieg. Die Schlussfolgerung: keine Anschubfinanzierung ohne Ausstiegsszenario. Die Exit-Strategie muss von Anfang an konsequent verfolgt werden. Die ursprünglichen Zwecke einer Anschubfinanzierung dürfen im Laufe der Förderung nicht - zumindest nicht ohne neue Grundsatzentscheidung - durch andere Zwecke ersetzt werden.

Beispiele:

Die Förderung von Verkehrsverbünden war als Anschubfinanzierung vorgesehen, um in der Anfangsphase Harmonisierungs- und Durchtarifierungsverluste auszugleichen. Zwischenzeitlich wurde sie in eine Basisförderung umgewandelt. Das Fördervolumen von rund 50 Mio. Euro jährlich ist seitdem nicht zurückgegangen (Nr. 6).

Die Einrichtungen der Vertragsforschung an den Universitäten wurden als Transfergesellschaften gegründet und sollten sich - bis auf einen geringen Landesanteil - durch Industrieaufträge und öffentliche Aufträge selbst finanzieren. Auch nach Jahren ist dieses Ziel noch nicht bei allen Einrichtungen erreicht (Nr. 15).

3.2 Mischfinanzierungen vermeiden

Das Land sollte sich stärker auf die eigenen Aufgaben konzentrieren und von einer gut gemeinten Mitfinanzierung kommunaler Aufgaben absehen, bzw. Aufgaben und Einrichtungen, die eher kommunaler Art sind, auch kommunalisieren oder einen höheren, interessengerechten kommunalen Anteil einfordern.

Beispiele:

Zwei Landestheater konzentrieren den größten Teil der Aufführungen auf ihren Sitzort und sind damit - entgegen der an sie gestellten Erwartung als Wanderbühne - in der Fläche weniger präsent (Nr. 24). Bei der Staatlichen Kunsthalle Baden-Baden, die selbst über keine eigene Sammlung verfügt, könnte eine Kommunalisierung ins Auge gefasst werden (Nr. 27).

3.3 Stärkere Kongruenz zwischen Aufgaben- und Ausgabenverantwortung

Wenn Aufgaben- und Ausgabenverantwortung zu weit auseinander klaffen, gerät das Kostenbewusstsein ins Hintertreffen. Die Kongruenz von Aufgaben- und Ausgabenverantwortung wirkt für sich schon kostendämpfend.

Beispiel:

Die Kommunen haben bei städtebaulichen Sanierungsmaßnahmen oft zu großzügig Grundlagenbescheide mit steuerrechtlicher Wirkung ausgestellt, an die die Finanzämter gebunden waren (Nr. 20).

3.4 Komplexität bewältigen statt komplexe Sachverhalte auch noch kompliziert ausgestalten

Ein an sich überschaubarer Alltagssachverhalt, wie die steuerliche Berücksichtigung von Unterhaltszahlungen, zeigt eindrucksvoll Grenzen bei der Steuererhebung auf. Wenn bei solchen Sachverhalten bereits der Erhebungsaufwand gegen eine exakte Erhebung ins Feld geführt werden kann, werden die Vollziehbarkeit des Steuerrechts und damit seine Durchsetzbarkeit fraglich (Nr. 19).

3.5 Mehr Mut zur Entscheidung

Knappe Mittel verlangen Mut zur Entscheidung. Wirtschaftlichkeitsunter-suchungen sind eine Hilfe, können aber den verantwortlichen Stellen die Last der Entscheidung nicht abnehmen. Prioritäten müssen aus politischer Gesamtverantwortung heraus gesetzt werden. Prioritäten setzen heißt, sich auch zu Posterioritäten durchringen - ohne Nachrang kein Vorrang. Nicht das Placebo des „Prinzip Hoffnung“, sondern die Reihenfolge des Machbaren ist gefragt.

Beispiele:

In den Generalverkehrsplan 1995 wurden zu viele Projekte aufgenommen - nicht einmal 40 % konnten verwirklicht werden. Bei dem neuen Verkehrsplan sollte die Zahl der Projekte realistisch angesetzt sein, damit die knappen Planungsressourcen darauf konzentriert werden können (Nr. 7).

Bei der Kernstadtentlastungsstraße in Riedlingen kann der Rechnungshof nach einer Überprüfung der Verkehrsprognosen einen prioritären Bedarf für eine Förderung nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz nicht nachvollziehen (Nr. 9).

4 Aufgaben erfüllen - Verwaltung stärken

Unbeschadet der Kritik und der Verbesserungsvorschläge des Rechnungshofs gilt es festzustellen, dass das Land insgesamt verantwortungsbewusst mit Steuergeldern umgeht und dass die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Landesverwaltung sich mit hohem Einsatz ihren Aufgaben stellen.

Karlsruhe, im April 2009
Max Munding
Präsident des Rechnungshofs Baden-Württemberg