1 Vorbemerkung

Das Land gewährt seit Jahren - mit mehrmaligen Unterbrechungen - kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) Zuwendungen zur Entwicklung neuer Produkte und Verfahren nach dem Innovationsförderungsprogramm des WM (C I Programm). Der RH hat die Umsetzung des Förderprogramms und seine Effektivität unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Unternehmen an Hand von Beispielsfällen untersucht.

2 Prüfungsfeststellungen

2.1 Mit der Förderung der KMU nach dem C I Programm wurde erstmals mit Wirkung vom 22.07.1977 begonnen. Wegen haushaltspolitischer Sachzwänge wurde die Förderung zum 30.11.1992 eingestellt. Am 14.07.1995 wurde sie mit veränderten Förderkonditionen wieder aufgenommen, aber bereits am 17.05.1996 wiederum wegen Sparmaßnahmen beendet. Auf Grund der Intervention verschiedener Interessengruppen wurde das Programm am 01.01.1998 erneut (mit weiteren Verschlechterungen der Förderkonditionen) aufgelegt, aber bereits am 27.09.2001 wegen Einsparungsmaßnahmen mit sofortiger Wirkung gestoppt. Nach einem Entscheidungsprozess zur Festlegung neuer Prioritäten bei den Einsparungsmaßnahmen wird das C I Programm seit November 2001 wieder fortgeführt.

Bei den Zuwendungen handelt es sich um eine Projektförderung in Form einer Anteilsfinanzierung. Ergänzende Regelungen enthalten die Allgemeinen Zuwendungsbestimmungen (AZB), die Bestandteil des Zuwendungsbescheides werden.

2.2 Für die im Untersuchungszeitraum 1998 bis 2000 geförderten Vorhaben gelten die Richtlinien für die Gewährung von Zuwendungen zur Entwicklung neuer Produkte und Verfahren nach dem Innovationsförderungsprogramm vom 14.07.1995 i.d.F. vom 01.01.1998. Die Anforderungen an den Zuwendungsempfänger wurden gegenüber den früheren Richtlinien insoweit verschärft, als das zu fördernde Vorhaben nunmehr ein „erhebliches technisches und finanzielles Risiko“ aufweisen muss. Weitere wesentliche Zuwendungsvoraussetzungen sind u.a., dass das Vorhaben

• ein neues Produkt oder ein neues Produktionsverfahren zum Gegenstand hat,

• volkswirtschaftlich wertvoll ist und mittelfristig einen wirtschaftlichen Erfolg verspricht,

• bei Abwägung der finanziellen Situation und Perspektiven des Unternehmens sowie des Risikos des Vorhabens ohne staatliche Hilfe nicht oder nur mit unvertretbarer zeitlicher Verzögerung verwirklicht werden könnte.

Die zuwendungsfähigen Gesamtkosten waren auf rd. 307.000 € /Förderfall begrenzt und der Fördersatz in der Regel auf 25 %, maximal 30 % festgesetzt.

2.3 Das C I Programm wird von der L-Bank abgewickelt. Die Antragsunterlagen sind bei der L-Bank einzureichen. Im Antragsprüfverfahren ist zwingend ein Gutachten des Regierungsbeauftragten für den Technologietransfer (RBT) zum technischen Risiko und den wirtschaftlichen Erfolgsaussichten des Vorhabens einzuholen. Die L-Bank entscheidet über den Antrag unter Würdigung aller eingeholten Gutachten und ist für die Abwicklung des Fördervorhabens (Bewilligung, Auszahlung und Prüfung von Zwischen- und Schlussverwendungsnachweis sowie Durchsetzung evtl. Rückforderungen) allein verantwortlich.

2.4 Im Zeitraum von 1998 bis 2000 waren für das C I Programm im StHpl. bei Kap. 0702 Tit. 683 74 insgesamt rd. 11,2 Mio. € Haushaltsmittel veranschlagt. Im gleichen Zeitraum wurden für 121 Vorhaben 8,5 Mio. € bewilligt; davon wurden bis Ende 2000 6,9 Mio. € ausbezahlt (s. Schaubild 1).

Das Schaubild 1 verdeutlicht, dass von den im Betrachtungszeitraum 1998 bis 2000 insgesamt bereitgestellten Haushaltsmitteln in Höhe von 11.216.500 € rd. 24 % oder 2.677.900 € nicht mit Fördervorhaben belegt waren, da nach Angaben des WM die nicht freigegebenen Haushaltsmittel im Wesentlichen zur Erwirtschaftung der Globalen Minderausgabe verwendet wurden.

2.5 Durch die mehrmalige Aussetzung des Förderprogramms ergeben sich im Grunde drei Förderzyklen (s. Übersicht 1).

Die Übersicht 1 zeigt, dass sich der durchschnittliche Bewilligungsbetrag in den Jahren 1998 bis 2000 gegenüber dem Förderzyklus 1977 bis 1992 um über 44 % verringert hat und die Zahl der bewilligten Vorhaben um rd. 42 % zurückging. Der geringere durchschnittliche Bewilligungsbetrag ist auf die Reduzierung des Förderhöchstbetrags (förderfähige Gesamtkosten rd. 307.000 €, Fördersatz 25 %) zurückzuführen. Die rückläufige Zahl von geförderten Vorhaben ist durch das nur begrenzt zur Verfügung stehende Bewilligungsvolumen bedingt. Im Förderzyklus 1977 bis 1992 waren im Landeshaushalt 9,2 Mio. € je Jahr bereitgestellt, in den Jahren 1998 bis 2000 waren dies lediglich durchschnittlich 3,7 Mio. €.

Der Mittelwert aller Bewilligungen im Förderzyklus 1977 bis 1992 lag bei 129.000 € je Förderfall; im zweiten Förderzyklus 1995 bis 1997 bei 80.000 € und fiel im dritten Förderzyklus 1998 bis Ende 2000 auf 71.000 €.

2.6 Eine Zielrichtung des Förderprogramms ist, den KMU durch die Gewährung einer Zuwendung das mit der Entwicklung neuer Produkte und Produktionsverfahren vielfach verbundene überdurchschnittlich hohe Finanzrisiko zu mindern, sofern unter Abwägung der finanziellen Situation und der Perspektiven des Unternehmens das Vorhaben ohne staatliche Hilfe nicht oder nur mit unvertretbarer zeitlicher Verzögerung zu verwirklichen ist. Als zweites strategisches Ziel soll das Vorhaben gleichzeitig volkswirtschaftlich wertvoll sein. Wertvoll im Sinne der Richtlinien ist ein Vorhaben z.B. dann, wenn es einen Beitrag zur Steigerung der Leistungsfähigkeit der Wirtschaft des Landes erwarten lässt oder wenn es einen gesamtwirtschaftlichen wichtigen Bedarf zu decken verspricht. Ferner soll es für den Unternehmer mittelfristig einen wirtschaftlichen Erfolg versprechen, d.h. Aussichten für eine wirtschaftliche Verwertbarkeit der Produkte oder Produktionsverfahren bieten.

Für die direkte Beurteilung des Zielerreichungsgrades fehlt es an geeigneten Parametern. Das Ziel „Minderung des überdurchschnittlich hohen Finanzrisikos“ könnte schon durch die Bewilligung von Zuschüssen in einigen wenigen Fällen erreicht werden. Die darüber hinausgehende Zielsetzung, einen Beitrag zur Steigerung der Leistungsfähigkeit der Wirtschaft des Landes zu leisten oder einen gesamtwirtschaftlichen Bedarf zu decken; ist anspruchsvoll und nur mit hohem Aufwand zu erreichen. Kennzahlen oder Untersuchungen darüber, ob überhaupt oder in welchem Umfang sich die Fördermaßnahmen auf die Leistungskraft der Wirtschaft auswirken, sind dem RH nicht vorgelegt worden.

2.7 Die L-Bank hat nach den Richtlinien bei der Entscheidung über die Gewährung einer Zuwendung abzuwägen, inwieweit die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit und die Perspektiven des Unternehmens sowie die mit der Verwirklichung des Vorhabens verbundenen Risiken eine Selbstfinanzierung ermöglichen oder ob ohne staatliche Hilfe das Vorhaben nicht oder nur mit unvertretbarer zeitlicher Verzögerung verwirklicht werden könnte.

Dies erfordert eine Bewertung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Antrag stellenden Unternehmens unter Berücksichtigung des Mittelbedarfs für andere Forschungsaktivitäten sowie besondere finanzielle Belastungen durch Investitionen.

In einer besonderen Absprache zwischen WM und L-Bank wurde vereinbart, dass die nach den Richtlinien durchzuführende Prüfung der Zuwendungsvoraussetzungen zum technischen Risiko und den wirtschaftlichen Erfolgsaussichten durch den RBT erfolgt. Eine weitere umfangreiche Prüfung der Zuwendungsvoraussetzungen in Verbindung mit einem Firmenbesuch durch die L-Bank wurde als in der Regel entbehrlich angesehen.

Offensichtlich wird die Vereinbarung von der L-Bank dahingehend interpretiert, dass eine Bewertung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, wenn überhaupt, nur von nachrangiger Bedeutung ist. Auf jeden Fall war bei den vom RH eingesehenen Förderunterlagen nicht nachvollziehbar, inwieweit die Bewertung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Antrag stellenden Unternehmens in Form einer Bilanzanalyse oder betriebswirtschaftlichen Beurteilung tatsächlich durchgeführt wurde. Die betriebswirtschaftlichen Kennzahlen vieler Vorhaben deuten eher darauf hin, dass die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit (Bedürftigkeit) nur in geringem Umfang bei der Entscheidungsfindung berücksichtigt wurde und dass allein die positive Begutachtung durch den RBT in den geprüften Fällen zur Bewilligung geführt hat, obwohl viele Firmen auf Grund ihrer wirtschaftlichen Leistungsdaten auf diese Zuschüsse nicht angewiesen waren. In einer schriftlichen Äußerung der L-Bank vom 15.01.2002 wird diese Annahme im Grundsatz bestätigt. Danach hält die L-Bank die Ablehnung eines Zuschusses unter Berufung auf die Bedürftigkeit für problematisch, da die Bedürftigkeit nach ihrer seitherigen Bearbeitungspraxis nur ein nachgeordnetes Kriterium ist. Im Vordergrund soll lt. L-Bank die Initiierung bestimmter Entwicklungen stehen, die für das Unternehmen von Bedeutung sind und ein Risiko darstellen.

Die derzeitige Verfahrensweise führt jedenfalls in hohem Maße zu Mitnahmeeffekten. Dieser Eindruck wird durch die nach beispielhaften wirtschaftlichen Kriterien betrachteten Förderfälle unterstrichen:

• Eigenfinanzierung der Projektkosten

In den Jahren 1998 bis 2000 wurden insgesamt 110 Vorhaben bewilligt. Bei 64 (= 58 %) der geförderten Unternehmen lag der Eigenfinanzierungsanteil der Projektkosten bei 75 % bzw. über 75 %.

• Cash-flow der Unternehmen

Die Antragsunterlagen enthalten u.a. Angaben zum Cash-flow und damit zu einer Kennzahl, die Maßstab für die Selbstfinanzierungskraft eines Unternehmens ist. In den geprüften Fällen ist davon auszugehen, dass eine Kennzahl Cash-flow/Umsatz von 10 % oder mehr über einen längeren Zeitpunkt betrachtet eine hohe Selbstfinanzierungskraft erkennen lässt. In der Übersicht 2 sind die geförderten Vorhaben aus den Jahren 1998 bis 2000 der Unternehmen dargestellt, bei denen diese Kennzahl 10 % oder mehr beträgt. Dieser Kennzahl ist der bewilligte Zuschuss gegenübergestellt.

Die Prüfung der Zuwendungsvoraussetzungen in den oben genannten Fällen durch die L-Bank hat nach Auffassung des RH im Ergebnis nicht dazu geführt, Mitnahme-Effekte zu vermeiden. Sowohl das finanzielle Risiko der Unternehmen als auch die zeitliche Verzögerung bei der Nichtförderung der Vorhaben hätten intensiver geprüft werden müssen.

Der RH hat ergänzend zu den Auswertungen der Unterlagen der L-Bank insgesamt vier in das Programm aufgenommene Unternehmen besucht und mit ihnen die Programmabwicklung erörtert. Dabei wurde die Vermutung von Mitnahmeeffekten deutlich untermauert. In diesem Zusammenhang ist zu sehen, dass diese Firmen ihre Anträge auf Fördermittel jeweils erst stellten, nachdem die Unternehmensberater ihnen dieses Programm „andienten“. Für die Erledigung des Antragsverfahrens einschließlich der Projektabwicklung mit der L-Bank wurden Honorare in der Größenordnung zwischen 10 % und 15 % des bewilligten Zuschusses gefordert und gezahlt. Der RH ist sich bewusst, dass die Verfahrensweise in diesen Fällen nicht verallgemeinert werden kann, sie lässt aber doch Schlüsse zu hinsichtlich der Bedeutung (Bekanntheit) des Programms und seiner wirtschaftlichen Notwendigkeit. Dies gilt erst recht, wenn man einen Zusammenhang herstellt zur Förderpriorität und zu der Tatsache, dass die ohnehin niedrigen Haushaltsmittel zur Erwirtschaftung der Globalen Minderausgaben herangezogen wurden.

3 Bewertung

3.1 Das C I Programm ist geprägt durch die bisherigen drei Förderzyklen (1977 bis 1992, 1995 bis 1996 und 1998 bis September 2001 bzw. der Fortführung seit Ende Oktober 2001) mit jeweils sich verschlechternden Förderkonditionen. Die Förderung der Entwicklung von Produkten und Produktionsverfahren nach dem C I Programm ist auf Grund der geringen Haushaltsmittel hinsichtlich des durchschnittlichen Bewilligungsvolumens je Förderfall kontinuierlich rückläufig, und die Anzahl der geförderten Vorhaben hat sich im Förderzyklus von 1998 bis 2000 auf relativ niedrigem Niveau eingependelt.

Bei der wechselhaften Entwicklung des Förderprogramms stellt sich allein schon auf Grund der mehrmaligen Einstellungen und der damit verbundenen Zeiträume ohne staatliche Förderung die Frage nach der Wirksamkeit des Programms. Förderpolitisch steht nach den Richtlinien zwar die Stärkung der Innovationskraft der KMU und die der wirtschaftlichen Leistungskraft des Landes im Vordergrund; es bestehen jedoch erhebliche Zweifel, ob dieses Ziel angesichts der geringen Fördermittel und der geringen Förderbeträge an wenige Unternehmen erreicht werden kann. Die Förderung hat damit eher den Charakter der Zufälligkeit und Beliebigkeit.

Nach Auffassung des RH sollte der Bestand einer Fördermaßnahme insbesondere nach der Wirksamkeit beurteilt werden. Der RH vermisst solche Überlegungen. Die jeweiligen Entscheidungen über die Fortführung bzw. Wiederaufnahme wurden durch andere Kriterien bestimmt:

• Sparzwänge des Gesamthaushalts,
• Drängen einzelner Interessenten oder Initiativen.

Solche Kriterien sind für eine objektive Beurteilung wenig sachgerecht. Die Durchführung einer Fördermaßnahme, die zudem den Anspruch erhebt, die gesamtwirtschaftliche Leistungskraft des Landes zu steigern, sollte sich vielmehr auf sachliche Daten und Fakten stützen, nach denen die förderpolitischen Prioritäten festgelegt werden können. Eine Evaluation, die auch die Folgen einer endgültigen Einstellung des Programms abschätzen müsste, fehlt bisher. Das Institut für Systemanalyse und Innovationsforschung (ISI) der Fraunhofer Gesellschaft zur Förderung der angewandten Forschung e.V. hatte in einem vom WM in Auftrag gegebenen Gutachten vom März 1990 u.a. vorgeschlagen, im Rahmen einer weiteren unabhängigen Kontrolle die Programme der einzelbetrieblichen Technologieförderung (dazu gehört auch das C I Programm) im Hinblick auf den Wirkungsgrad der Förderung sowie auf weitere Kontrollmöglichkeiten zur Eindämmung von Mitnahmeeffekten zu prüfen. Auch der RBT hält die Rückkopplung, was aus dem Projekt wurde, für richtig und wichtig; die Steinbeis-Stiftung für Wirtschaftsförderung (StW) selbst hatte früher solche Erfolgskontrollen durchgeführt.

3.2 Die wirtschaftlichen Verhältnisse des Antragstellers sind ein wesentliches Entscheidungskriterium. Eine Bewertung der finanziellen Leistungskraft ist in der Stellungnahme der L-Bank oft nicht erkennbar bzw. nachvollziehbar dokumentiert. Häufig wird nur einseitig auf die zeitliche Umsetzung der Entwicklungsvorhaben abgehoben, ohne weitere Ausführungen zur wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Unternehmen zu machen. Dies entspricht der Auffassung der L-Bank, das Kriterium der Bedürftigkeit sei von untergeordneter Bedeutung.

Der RH sieht die Problematik dieses Kriteriums in der Wirtschaftsförderung. Es kann aber nicht durch die Verwaltungspraxis faktisch ignoriert werden, ohne dass geklärt ist, wie in anderer Weise der nicht gerechtfertigte und nicht notwendige Verbrauch von öffentlichen Mitteln durch die Mitnahme von Förderungen vermieden werden kann. Wirtschaftsministerium, FM und L-Bank sind aufgefordert, insoweit praktikable Lösungen zu finden.

Soweit kein praktikabler Weg gefunden wird, die große Zahl der Förderungsmitnahmen zu reduzieren, sollte die dauerhafte Einstellung des Programms erwogen werden. Unternehmen, die durch die Entwicklung innovativer Produkte oder Verfahren ein existenzgefährdendes Risiko eingehen oder durch solche Produkte und Verfahren ohne staatliche Förderung aus dem Wettbewerb ausscheiden oder den Sprung in eine neue Größenordnung verpassen würden, könnte dann im Einzelfall geholfen werden; Wettbewerbsverzerrungen könnten so weitgehend vermieden werden.

Die in der Stellungnahme des WM zum Antrag der Fraktion der FDP/DVP (DS 12/1689) angekündigte Änderung, die Anforderungen an das technische Risiko bei den Zuwendungsvoraussetzungen anzuheben (künftig ein „erhebliches technisches Risiko“) hat nicht - wie dort erhofft - zu einer Verminderung der Mitnahmeeffekte beigetragen. Zumindest hat die Erörterung mit dem RBT ergeben, dass der Zusatz „erheblich“ auf das Begutachtungsverfahren keine besonderen Auswirkungen hatte, weil für ihn die schwierige technologische Umsetzung schon immer ein wesentliches Beurteilungskriterium war.

Solange die bisherige Rechtslage gilt und die finanzielle Leistungskraft der Antragsteller ein wichtiger Filter ist, sollte nach Auffassung des RH der Ablauf der Antragsbearbeitung insoweit verändert werden, dass Anträge erst dann zur Begutachtung dem RBT zugeleitet werden, wenn die L-Bank geprüft hat, ob die Fördervoraussetzungen nach §§ 23, 44 LHO vorliegen.

4 Stellungnahme des Ministeriums

Das WM teilt in seiner mit L-Bank und RBT abgestimmten Stellungnahme mit, dass künftig die Prüfung nach §§ 23, 44 LHO als „Prüfung des Angewiesenseins“ auf die Förderung im Hinblick auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Antrag stellenden Unternehmen nachvollziehbar dokumentiert wird. Zusätzlich sollen die Möglichkeiten zur Selbstfinanzierung vor dem Hintergrund der Perspektiven der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit und der technologisch und betriebwirtschaftlichen Risiken und Belastungen des gesamten Unternehmens auf der Basis einer Bilanzanalyse breiter dargestellt werden. Die Verwendungsnachweise sollen dies dokumentieren.

Mit dem RH ist das WM der Auffassung, dass die Mittel auf die „förderbedürftigen“ Unternehmen konzentriert und eine höhere Zielgenauigkeit des Programms erreicht werden müsse; es teilt allerdings nicht die Einschätzung der Höhe der Mitnahmeeffekte. Nach Auffassung des WM kommt es nicht allein darauf an, dass ein Unternehmen - insgesamt betrachtet - wirtschaftlich in der Lage gewesen wäre, das beantragte Projekt auch ohne Förderung durchzuführen. Vielmehr könne nur aus einer Gesamtbetrachtung des Unternehmens mit seinen gesamten Zielsetzungen der Schluss gezogen werden, ob eine Förderung des beantragten Projektes notwendige Voraussetzung für seine Durchführung sei. Dabei dürfe der Initialzündungseffekt durch die Förderung nicht unberücksichtigt bleiben.

Das WM hält die einzelbetriebliche Förderung für die kleineren Unternehmen für eine nicht verzichtbare Komponente in der Technologiepolitik. Dies gelte auch vor dem Hintergrund der zunehmend engeren Haushaltslage des Landes, die anderweitige direkte Projektförderungen von Unternehmen rein faktisch ausschließe. Eine höhere Zielgenauigkeit will das WM durch eine Verkleinerung des potentiellen Förderungsempfängerkreises erreichen. Es prüfe deshalb, inwieweit die derzeitigen Vorgaben (bis zu 250 Beschäftigte, Jahresumsatz maximal 40 Mio. € bzw. Jahresbilanzsumme maximal 27 Mio. €) weiter eingeschränkt werden können, um insbesondere die kleineren Unternehmen in den Mittelpunkt der einzelbetrieblichen Technologieförderung zu stellen. Die Zielgröße der antragsberechtigten Unternehmen könnte danach bei maximal 50 bis 100 Mitarbeitern liegen. Das WM wird diese Frage auf Grund von statistischen Erhebungen der L-Bank mit den Organisationen der Wirtschaft erörtern und danach die Förderrichtlinien entsprechend anpassen.

Die vom RH angeregte Erfolgskontrolle wird das WM aufgreifen. An Stelle einer umfassenden, eher wissenschaftlich orientierten Evaluation soll eine Fragebogenaktion bei den geförderten Unternehmen mit dem Ziel durchgeführt werden, Informationen darüber zu erhalten, was aus den einzelnen Fördervorhaben wurde, welche Umsatzzuwächse ggf. in diesem Zusammenhang möglich gewesen sind, und inwieweit sie zur Sicherung bestehender und zur Schaffung neuer Arbeitsplätze beigetragen haben. In diese Untersuchung sollen die in den letzten zehn Jahren geförderten Unternehmen einbezogen werden.

5 Schlussbemerkung

Die wirtschaftlichen Verhältnisse eines Zuschussempfängers sind ein wesentliches Entscheidungskriterium (§§ 23, 44 LHO). Der RH hält daher die vom WM gemeinsam mit der L-Bank vorgesehenen Verfahrensänderungen für einen Schritt in die richtige Richtung. Um Mitnahmeeffekte künftig möglichst gering zu halten, sollte zudem die beabsichtigte Einschränkung des Kreises potentieller Förderungsempfänger möglichst bald und möglichst weitgehend umgesetzt werden. Der RH hält eine maximale Beschäftigungszahl von unter 50 bei den Begünstigten für sachgerecht.

Die vom RH empfohlene und vom WM zugesagte Erfolgskontrolle sollte zeitnah durchgeführt werden. Die Ergebnisse dieser Wirksamkeitsanalyse sind eine wesentliche Entscheidungsgrundlage zur Frage der Fortführung des C I Programms.