1 Vorbemerkung

Der Rechnungshof prüfte im Jahr 2007 die Haushalts- und Wirtschaftsführung eines in Form einer öffentlich-rechtlichen Stiftung geführten und in der Krankenversorgung tätigen Unternehmens (im Folgenden Stiftung).

Die Prüfung umfasste die Jahre 2003 bis 2006. In diesem Zeitraum gewährte das Land Forschungs-, Investitions- und Betriebskostenzuschüsse in Höhe von insgesamt rd. 31 Mio. €.

Die Erhebungen des Rechnungshofs gestalteten sich sehr aufwendig. Für den gesamten Verwaltungsbereich der Stiftung fehlten schriftliche Zuständigkeitsregelungen. Dieser Mangel war eng verknüpft mit der Praxis des Geschäftsführers, nahezu alle wesentlichen Vorgänge allein zu bearbeiten und bei sich zu archivieren. In keinem der geprüften Fälle wurden dem Rechnungshof - trotz Hinweis auf eine Offenlegungspflicht - die vollständigen Verfahrensakten zur Verfügung gestellt. Zum Teil wurden Fragen nicht bzw. nicht wahrheitsgemäß beantwortet.

Ein weiterer gravierender Mangel war, dass die Geschäftsführung bei den geprüften finanzwirksamen Vorgängen über keine Unterlagen verfügte, aus denen die kontinuierliche wirtschaftliche Entwicklung ersichtlich gewesen wäre. So wurden z. B. Betriebsergebnisse für die Bereiche Wäscherei, Essensversorgung und Fuhrpark sowie Wirtschaftlichkeitsanalysen für Investorenmodelle erstmals im Laufe der Prüfung ermittelt.

Auch als Konsequenz der laufenden Prüfung wurde zum 01.01.2008 die Geschäftsführung auf das örtliche Universitätsklinikum übertragen.

2 Sicherungs- und Kontrollmechanismen

2.1 Aufsichtsrat

Für eine effektive Unternehmenssteuerung ist eine wirksame Kontrolle der Geschäftsführung unabdingbar. Zu diesem Zweck ist bei der Stiftung ein Aufsichtsrat eingerichtet. Dessen Aufgaben sind in einer Satzung geregelt, in der wesentliche Elemente für eine Kontrolle der Geschäftsführung fehlen. Vor allem ist nicht klar geregelt, wann der Aufsichtsrat in Entscheidungen der Geschäftsführung einzubinden ist; seine vollständige Information über wichtige Geschäftsverläufe ist nicht gewährleistet. Andererseits war aus den Aufsichtsratsprotokollen nicht zu entnehmen, ob der Aufsichtsrat bei ersichtlich unvollständiger Information durch den Geschäftsführer über Vorgänge mit finanzwirtschaftlichem Hintergrund zusätzliche Informationen angefordert hat.

Der Rechnungshof schlug zur Optimierung der Aufsichtsratstätigkeit eine Geschäftsordnung vor, in die neben einer allgemeinen Zustimmung zum Wirtschaftsplan auch Wertgrenzen für zustimmungspflichtige Geschäfte aufgenommen werden sollten. Des Weiteren sollte die Satzung bzw. die Geschäftsordnung die Feststellung des Jahresergebnisses und die Entlastung der Geschäftsführung regeln sowie berücksichtigen, dass der Aufsichtsrat den Jahresabschluss zu prüfen hat.

Das Wissenschaftsministerium hat Maßnahmen zur Einführung einer Geschäftsordnung eingeleitet. Von einer grundlegenden Überarbeitung der Satzung will das Ministerium wegen der bis spätestens 31.12.2008 angestrebten Eingliederung der Stiftung in das Universitätsklinikum absehen. Der Aufsichtsrat hat inzwischen die Einrichtung eines Wirtschafts- und Personalausschusses beschlossen, der auch die Aufgaben eines Bilanzprüfungsausschusses wahrnehmen wird.

2.2 Prüfung der Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung

Die von einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft gemäß § 53 Haushaltsgrundsätzegesetz durchgeführte Prüfung der Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung entsprach nicht den einschlägigen Prüfungsstandards. Verschiedene Feststellungen erfolgten entweder ohne eigene Prüfungshandlungen oder sie waren nicht ausreichend fundiert; teilweise wurden Feststellungen unzutreffend gewürdigt.

Das Land ist nach der Landeshaushaltsordnung verpflichtet, die Prüfung gemäß § 53 Haushaltsgrundsätzegesetz zu veranlassen. Bei der künftigen Auftragsvergabe ist auf die Einhaltung der Prüfungsvorgaben durch die Prüfungsgesellschaft zu achten. Nach Mitteilung des Wissenschaftsministeriums hat ein Wechsel der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft stattgefunden, eine Prüfung nach § 53 Haushaltsgrundsätzegesetz wurde festgelegt.

2.3 Interne Revision

Die Stiftung war nicht mit einer eigenen Revision ausgestattet und somit nicht in der Lage, Abläufe und Strukturen eigenständig zu prüfen und im Bedarfsfall zu optimieren. Weder die Jahresabschlussprüfungen noch die unregelmäßigen Prüfungen des Rechnungshofs können die Funktion einer Internen Revision ersetzen.

Der Forderung des Rechnungshofs auf die Einrichtung einer Internen Revision wurde entsprochen. Ab 01.01.2008 wurde die Zuständigkeit der Internen Revision des Universitätsklinikums auf das Unternehmen ausgedehnt.

3 Vertragsmanagement

3.1 Allgemeines

Für die professionelle Führung eines Unternehmens ist ein qualifiziertes Vertragsmanagement unerlässlich. Wichtige Verträge betreffen insbesondere die Bereiche Lieferungen, Dienstleistungen und Wartungen. Vor allem sollte gewährleistet sein, dass die vergaberechtlichen Vorschriften beachtet, die Vertragsinhalte transparent und eindeutig festgelegt sowie die Vertragsunterlagen lückenlos archiviert werden.

Die vom Rechnungshof geprüften Vorgänge entsprachen diesen Mindestanforderungen nicht. In allen geprüften Fällen wurden eine nahezu vollständige Missachtung der Vergabevorschriften und eine mangelhafte Aktenführung festgestellt. Zudem hatte die Geschäftsführung keinen Überblick über die finanziellen Auswirkungen der jeweiligen Verpflichtungen. Dies führte u. a. dazu, dass die mit der Vergabe von Leistungen erhofften Einsparungen nicht immer erreicht, bestehende Einsparpotenziale nicht erkannt und steuerliche Fragen nicht geklärt wurden.

Aufgrund der festgestellten Mängel hält der Rechnungshof bei sämtlichen Vertragsabschlüssen mit Dienstleistern eine Wirtschaftlichkeitsprüfung für erforderlich. Dabei sollte auch geklärt werden, ob die Vergabe von Leistungen an Dritte tatsächlich die wirtschaftlichste Lösung darstellt.

3.2 Einzelfälle des Vertragsmanagements

3.2.1 Verspäteter Vertragsabschluss für physiotherapeutische Leistungen

Die Stiftung erbringt umfangreiche Leistungen auf dem Gebiet der Physiotherapie. Zur Abrechnung dieser Leistungen mit den Kostenträgern war es ab 01.07.2002 erforderlich, einem sogenannten Rahmenvertrag beizutreten. Die Stiftung unterzeichnete die Beitrittserklärung erst am 22.11.2006. Von verschiedenen Kostenträgern wurden wegen des vertragslosen Zustands die zwischen dem 01.01.2004 und 21.11.2006 erbrachten physiotherapeutischen Leistungen nicht vergütet. Der durch den verspäteten Beitritt zum Rahmenvertrag entstandene Schaden beläuft sich auf rd. 138.000 €.

Für den Schaden wurde die Haftpflichtversicherung für Eigenschäden nicht in Anspruch genommen. Der Geschäftsführer hatte die Auffassung vertreten, es sei schwierig, den genauen Verursacher festzustellen. Der Rechnungshof hält diese Einschätzung für nicht zutreffend. Unabhängig von einem fehlenden Geschäftsverteilungsplan sind die Abrechnung von Krankenhausleistungen und die entsprechenden vertraglichen Regelungen hierzu als Kernaufgaben einer speziell hierfür eingerichteten Abteilung anzusehen.

Auf Forderung des Rechnungshofs hat die Stiftung inzwischen die Ansprüche gegenüber der Versicherung geltend gemacht. Im Falle von nicht befriedigten Ansprüchen ist die Regressfrage zu klären.

3.2.2 Abrechnung von Behandlungs- und Schreibleistungen durch Dritte

Die Stiftung vergab die Abrechnung ihrer Leistungen für die Behandlung von Privatpatienten ohne Beachtung der vergaberechtlichen Vorschriften an einen externen Anbieter. Dieses Abrechnungsunternehmen wird von der Ehefrau eines Beschäftigten der Stiftung geleitet, der für die Abrechnung sämtlicher Behandlungsleistungen verantwortlich war. Einzelne Abrechnungssegmente aus dem beauftragten Bereich wurden zusätzlich - ohne Vergütungskürzung bei dem Abrechnungsunternehmen - an weitere drei Familienmitglieder des Beschäftigten vergeben. Zwei davon waren zum Vergabezeitpunkt und im Zeitraum der erbrachten Leistungen minderjährig.

Das Abrechnungsunternehmen wurde - ebenfalls ohne Ausschreibung - auch mit Schreibleistungen und mit dem Anfertigen von Kopien beauftragt. Die Preise für Kopien lagen um das 9-Fache bis 30-Fache über den Durchschnittssachkosten, die der Rechnungshof im Jahr 2000 ermittelt hatte. Selbst unter Berücksichtigung anfallender Personalkosten für das Kopieren dürften die Kosten für „Eigenkopien“ deutlich unter den mit dem Abrechnungsunternehmen vereinbarten Preisen liegen.

In allen hier aufgezeigten Fällen besteht die Gefahr von Interessenkonflikten. Der Rechnungshof forderte deshalb, die Leistungserbringung durch Familienangehörige einzustellen, die Verträge zum nächstmöglichen Zeitpunkt zu beenden und die Übernahme der Leistungen durch die Stiftung selbst oder durch sein Beteiligungsunternehmen zu prüfen.

Die Stiftung hat das Vertragsverhältnis mit dem Abrechnungsunternehmen zum 30.09.2007 beendet und die Abrechnung anderweitig vergeben. Eingestellt sind auch Abrechnungsleistungen durch die minderjährigen Familienmitglieder des Mitarbeiters.

3.2.3 Essensversorgung

Die Essensversorgung in der Stiftung war unterschiedlich geregelt. Für den überwiegenden Teil des Personals ist ein sogenanntes Mitarbeitercasino und für die Ärzte war ein sogenanntes Ärztecasino eingerichtet. Die Patienten werden von einem externen Anbieter versorgt.

Die Umbaukosten des Ärztecasinos beliefen sich auf rd. 340.000 €. Davon entfielen rd. 145.000 € auf die Ausstattung zur Essensversorgung im engeren Sinne. Im Jahr 2006 wurden arbeitstäglich durchschnittlich 9 Frühstücke, 10 Mittagessen und 3 Abendessen verkauft. Die Mitversorgung der Ärzte durch das Mitarbeitercasino wäre problemlos möglich gewesen.

Die zahlreichen, größtenteils ohne Beachtung des Vergaberechts abgeschlossenen Verträge zur Patientenversorgung ließen kein Konzept der Geschäftsführung erkennen. Sie vermittelten den Eindruck der Federführung durch den Vertragspartner. Die Stiftung verfügte nicht über lückenlose Vertragsunterlagen und hatte keinen Überblick über die finanziellen Belastungen durch die Essensversorgung. Eine Kontrolle der abgerechneten Leistungen wurde von der Stiftung nicht durchgeführt. Für eine von einem Dritten eingeleitete, aber nicht abgeschlossene Ausschreibung von Küchenleistungen und für dessen Beratungsleistungen hat die Stiftung insgesamt rd. 149.000 € gezahlt. Nachprüfbare Unterlagen hierzu wurden dem Rechnungshof nicht vorgelegt.

Die Unterrichtung des Aufsichtsrats im Jahr 2002 durch den Geschäftsführer über ein voraussichtlich ausgeglichenes Ergebnis des Mitarbeitercasinos war nicht zutreffend. Für die Jahre 2002 bis 2006 ermittelte der Rechnungshof eine Unterdeckung zwischen jährlich rd. 120.000 € und rd. 179.000 €. Die Angaben der Stiftung hierzu waren wegen einer fehlenden aussagefähigen Kosten- und Leistungsrechnung nicht vollständig nachvollziehbar. Ein Teil der Unterdeckung war auf die kostenlose Versorgung einer Gruppe von Mitarbeitern mit Kaffee, Tee und Suppen zurückzuführen.

Durch eine grundlegende Neukonzeption der gesamten Essensversorgung und die Kostenerstattung aller gelieferten Speisen, Getränke und Lebensmittel könnten Abläufe optimiert und die Unterdeckung vermindert werden. Zudem sollte die Essensversorgung der Patienten ordnungsgemäß vergeben und vertraglich transparent geregelt werden. Die abgerechneten Leistungen müssen durch geeignete Kontrollmaßnahmen überwacht werden.

Die Stiftung beabsichtigt, die Essensversorgung so bald wie möglich dem Universitätsklinikum zu übertragen. Die gesonderte Essensausgabe für die Ärzte wurde eingestellt; das Ärztecasino wird künftig als Konferenzraum genutzt.

3.2.4 Wäscheversorgung

Bei der Vergabe der Waschleistungen, der Inanspruchnahme von Mietwäsche und der Einrichtung einer automatisierten Wäscheausgabe mit einem insgesamt beträchtlichen Finanzvolumen wurden die Vergabevorschriften missachtet; es entstanden vermeidbare Kosten. Wegen der unberechtigten Kündigung eines Vertrages über Waschleistungen musste die Stiftung für Schadenersatz, Anwalts- und Gerichtsgebühren insgesamt rd. 226.000 € zahlen. Die besondere Brisanz bei diesem Sachverhalt lag darin, dass der Kündigung eine wirtschaftliche Bewertung durch denjenigen Wäschelieferanten vorausging, mit dem der Folgevertrag abgeschlossen wurde.

Die Stiftung hatte keinen Überblick über die tatsächlichen Kosten der Wäscheversorgung und praktizierte ein mangelhaftes Wäschecontrolling. Wesentliche Daten wurden nur vom Lieferanten ermittelt und ausgewertet.

Die Stiftung prüft derzeit die Möglichkeit einer Übernahme der Wäscheversorgung und des Wäschecontrollings durch das Universitätsklinikum.

3.2.5 Arzneimittelversorgung

Bei der derzeitigen Arzneimittelversorgung wurden die Leistungen nicht ausgeschrieben, obwohl die maßgeblichen EU-Schwellenwerte überschritten waren.

Der Rechnungshof empfahl, die Apothekenleistungen zum nächstmöglichen Zeitpunkt auszuschreiben und dabei auch den medizinischen Sachbedarf und die Notfallversorgung einzubeziehen.

Nach Mitteilung der Stiftung soll die Arzneimittelversorgung ab 01.01.2009 durch die Apotheke des Universitätsklinikums erfolgen.

3.2.6 Investorenmodelle

Im Prüfungszeitraum wurden zwei Gebäudesanierungen als Investorenmodelle realisiert, die auf der Basis eines Erbbaurechts erfolgen sollten. Die dem Aufsichtsrat vorgelegten Vertragswerke wurden vom Finanzministerium und vom Wissenschaftsministerium als umständlich und unübersichtlich bewertet. Vorgeschlagene Änderungen wurden von der Stiftung nur ansatzweise umgesetzt. Teilweise wichen die abgeschlossenen Verträge von den Versionen ab, die den Ministerien vorgelegt worden waren. Vollständige Wirtschaftlichkeitsberechnungen wurden dem Aufsichtsrat nicht vorgelegt.

Allen abgeschlossenen Verträgen fehlte die erbbaurechtliche Grundlage. Das Grundbuchamt hatte den Antrag auf Anlegung eines Eigentümererbbaurechts zurückgewiesen, weil die zum Vollzug erforderlichen Voraussetzungen nicht gegeben waren. Der Unternehmensleitung war es, trotz Nachfrist, nicht gelungen, die vom Grundbuchamt geforderten Voraussetzungen nachzuweisen.

Die Investoren mussten zur Finanzierung ihrer Sanierungsvorhaben Kredite aufnehmen. Diese sicherte die Stiftung mit zwei selbstschuldnerischen Bürgschaften in Höhe von insgesamt 1,9 Mio. € ab. Das wirtschaftliche Risiko der Kreditgeschäfte liegt derzeit immer noch bei der Stiftung, weil den Investoren das Erbbaurecht fehlt, mit dem sie eine eigene Absicherung der Kredite vornehmen sollten. Als Nachweis für das Einverständnis des Wissenschaftsministeriums mit den Bürgschaften legte der Geschäftsführer dem Rechnungshof die Kopien von zwei an das Ministerium adressierten E-Mails vor, die jedoch dort nicht bekannt waren. Für die Bürgschaften wäre die Zustimmung des Aufsichtsrates erforderlich gewesen.

Die Investoren waren nach den Verträgen verpflichtet, die Sanierung auf eigene Kosten vorzunehmen. Gleichwohl finanzierte die Stiftung in den Jahren 2003 und 2004 Aufwendungen der Investoren in Höhe von rd. 434.000 € zinslos vor, die später ersetzt wurden. Außerdem ist in der Buchhaltung der Stiftung ausgewiesen, dass die Stiftung Sanierungsaufwendungen übernommen hat, die die Investoren zumindest anteilig hätten tragen müssen; dazu gehören Honoraranteile der Investoren für Architektenleistungen sowie für die Sicherheits- und Gesundheitsschutzkoordination von rd. 220.000 €.

Der Rechnungshof fordert, bei künftigen Projekten den Aufsichtsrat vollständig zu unterrichten, komplette Wirtschaftlichkeitsberechnungen zu erstellen und die Verträge vereinbarungsgemäß zu vollziehen. Gegenüber den Investoren sind die von der Stiftung übernommenen Kosten geltend zu machen.

Die Stiftung hat eine Anwaltskanzlei mit der Klärung der vom Rechnungshof aufgeworfenen Fragen und mit der Prüfung eventueller Erstattungsansprüche beauftragt.

3.2.7 Dienstleistungsverträge für (bau)technische Leistungen

Die Stiftung beauftragte ab dem 01.05.2000 ein Ingenieurbüro (GmbH) u. a. mit Managementdienstleistungen für ihre Abteilung Technik. Der zum Zeitpunkt der Prüfung bis 31.12.2009 geltende Vertrag wurde am 24.08.2007 ohne ersichtlichen Grund um 10 Jahre bis 2017 verlängert. Die Managementdienstleistungen wurden vom Inhaber des Ingenieurbüros selbst erbracht. Zu den wesentlichen Aufgaben gehörte dabei die Beratung bei und die Beurteilung von Fragen im Technik- und Baubereich und den damit zusammenhängenden Ingenieurleistungen.

Bestandteil dieses Vertrages wurde im November 2000 eine Regelung, mit der demselben Ingenieurbüro u. a. das Recht eingeräumt wurde, Ingenieurleistungen für die Stiftung selbst zu erbringen. Damit war implizit die Vergabe von solchen Leistungen durch die Stiftung an das Ingenieurbüro geregelt. Dieser Vertragsteil war weder im zu erbringenden Leistungsumfang noch bei der Vergütungsregelung hinreichend bestimmt. Die vom Rechnungshof geprüften Leistungen hatten ein Volumen von mehr als 1 Mio. €. Sie waren ohne vorherige Ausschreibung erbracht und nicht durch entsprechende Nachweise belegt, teilweise wurden sie außerhalb des üblichen Gebührenrahmens vergütet.

Durch diesen Vertrag befand sich das Ingenieurbüro grundsätzlich in einem Interessenkonflikt. Nicht zuletzt deswegen bestand für die Stiftung ein hohes Risiko. Bei Vergabe, Durchführung, Kontrolle und Abrechnung der Ingenieurleistungen wirkte das Ingenieurbüro - und dabei maßgeblich dessen Inhaber - auf beiden Seiten des Auftragsverhältnisses mit. Wegen der unklaren und nachteiligen Vertragsgestaltung entstanden der Stiftung bei der Abwicklung von Ingenieurleistungen finanzielle Nachteile. Nach den bisherigen Berechnungen des Rechnungshofs wurden Honorare in Rechnung gestellt, die um 241.000 € über den einschlägigen Richtsätzen lagen.

Der Rechnungshof forderte, bei der künftigen Vergabe von Ingenieurleistungen die Bestimmungen des Vergaberechts zu beachten und Interessenkollisionen zu vermeiden. Die Verträge sollten eindeutige, transparente und wirtschaftlich vertretbare Regelungen enthalten.

Die Stiftung konnte inzwischen die Vertragsverlängerung bis 2017 einvernehmlich rückgängig machen. Eine Anwaltskanzlei wurde mit der Überprüfung der Angemessenheit der an das Ingenieurbüro geleisteten Zahlungen beauftragt.

4 Bewirtschaftung von Personalunterkünften

Bei der Bewirtschaftung der insgesamt 60 als Personalunterkünfte genutzten Appartements mangelte es an eindeutigen Vorgaben der Geschäftsführung. Es gab keine klare Zuständigkeitsregelung, keine nachvollziehbare Belegungsplanung und keine vollständige Dokumentation der Auslastung. Die Buchhaltung konnte den Eingang der Mietzahlungen nicht überwachen, da sie keine vollständigen Informationen über die Mieter und die zu entrichtende Miete erhielt.

Aus dem Betrieb der Personalunterkünfte erwirtschaftete die Stiftung im Jahr 2006 eine Unterdeckung von rd. 108.000 € und erreichte damit einen Deckungsgrad von 59 %. Von einigen Nutzergruppen wurden keine Mieten erhoben, beispielsweise von Doktoranden und von Referenten für in der Stiftung abgehaltene Seminare. Vereinzelt wurden auch Privatpersonen ohne Kostenersatz untergebracht. In einem Fall handelte es sich um Angehörige eines Bediensteten in leitender Position.

Der Rechnungshof forderte die Stiftung auf, grundsätzlich zu prüfen, ob eigene Personalunterkünfte noch erforderlich sind. Wenn weiter Personalunterkünfte betrieben würden, müssten sämtliche Verwaltungsabläufe optimiert und die Buchhaltung in die Lage versetzen werden, die Mieterlöse vollständig zu erheben. Eine kostenlose Unterbringung sollte nur in berechtigten Ausnahmefällen erfolgen. Von externen Nutzern seien grundsätzlich kostendeckende Mieten zu erheben.

Die Stiftung will Personalunterkünfte auch künftig vorhalten. Sie strebt eine Verbesserung des Deckungsgrades an und prüft die Erhöhung der Miete für externe Nutzer. Die Verwaltungsabläufe wurden verbessert, die Buchhaltung kann künftig alle Mieteingänge kontrollieren. Eine kostenlose Unterbringung soll nur noch in berechtigten Einzelfällen erfolgen.

5 Schlussbemerkung

Die Prüfung des Rechnungshofs hat gravierende Mängel in der Unternehmensführung aufgezeigt. Aus der mangelhaften Arbeit weniger Bediensteter in leitender Funktion ergaben sich für die Stiftung erhebliche finanzielle Nachteile, die sich nach den Berechnungen des Rechnungshofs auf 1,2 Mio. € belaufen.

Die Stiftung und das Wissenschaftsministerium haben die Feststellungen und Empfehlungen des Rechnungshofs aufgegriffen und eine Optimierung der betrieblichen Abläufe sowie Maßnahmen für eine Verbesserung der Kosten-situation bereits vollzogen bzw. eingeleitet. Wesentlich dazu beitragen dürften die schon veranlasste Trennung der Stiftung von den verantwortlichen Bediensteten und die Übertragung der Geschäftsführung der Stiftung ab 01.01.2008 auf das Universitätsklinikum. Die Staatsanwaltschaft hat auf Anregung des Wissenschaftsministeriums ein Ermittlungsverfahren eingeleitet. Das Ministerium strebt an, die Stiftung zum 01.01.2009 in das Universitätsklinikum einzugliedern.

Unabhängig davon hält der Rechnungshof die vollständige Bereinigung der aufgezeigten Mängel und die Umsetzung seiner Empfehlungen für erforderlich.