1 Vorbemerkung

Das Land betreibt mit der Badischen Landesbibliothek (BLB) in Karlsruhe und der Württembergischen Landesbibliothek (WLB) in Stuttgart zwei große wissenschaftliche Universalbibliotheken.

Die beiden Landesbibliotheken sammeln, erschließen und archivieren die in Baden-Württemberg erschienene Literatur. Sie berücksichtigen dabei im Wesentlichen alle Wissensgebiete. Wegen ihrer reichen Altbestände an Handschriften und Frühdrucken sowie umfangreicher Spezialsammlungen sind die Landesbibliotheken international gefragte Forschungseinrichtungen.

Sie verfügen insgesamt über mehr als 7,5 Mio. Medieneinheiten, von denen sich 5,2 Mio. in Stuttgart und 2,3 Mio. in Karlsruhe befinden.

Der Landeszuschuss betrug im Jahre 2004 bei der BLB 5,6 Mio. € und bei der WLB 8,3 Mio. €.

Der RH hat im Jahr 2005 die Personalausstattung und die Aufgabenerledigung der beiden Landesbibliotheken vergleichend geprüft mit dem Ziel, Einsparmöglichkeiten im Bereich des eingesetzten Personals aufzuzeigen.

Weiteres Ziel der Prüfung war es, über die vorgeschlagenen Personaleinsparungen hinaus Maßnahmen vorzuschlagen, die das wirtschaftliche Ergebnis der Landesbibliotheken verbessern können.

2 Personalausstattung der Landesbibliotheken

2.1 Ausgangslage

Zum Zeitpunkt der Prüfung verfügten die BLB in Karlsruhe über 91,5 Personalstellen und die WLB in Stuttgart über 133,5 Personalstellen. Daneben werden in den untersuchten Aufgabenbereichen bei den Landesbibliotheken Mitarbeiter beschäftigt, die aus Haushaltsmitteln bezahlt werden. Die Übersicht 1 zeigt, wie sich dieses Personal auf die einzelnen Aufgabenbereiche verteilt.

Den Stellenzahlen liegt keine Personalbedarfsberechnung zugrunde, vielmehr orientieren sich beide Einrichtungen bei ihrer Bedarfsermittlung an den im Landeshaushalt ausgebrachten Stellen.

2.2 Einsparpotenzial durch Reduzierung der Personalausstattung

Der RH hat im Rahmen seiner Prüfung Leistungskennzahlen für die einzelnen Arbeitsbereiche der Landesbibliotheken ermittelt und für die Bemessung des Personalbedarfs die jeweils günstigere Kennzahl zugrunde gelegt.

Daraus ergeben sich Einsparmöglichkeiten im Bereich der BLB im Umfang von 28,1 Vollzeitäquivalenten (VZÄ), im Bereich der WLB von 4,4 VZÄ.

In Übersicht 2 ist dargestellt, wie sich das Einsparpotenzial auf die einzelnen Aufgabenbereiche verteilt.

Im Bereich der technischen Dienste hat die WLB die vom RH vorgeschlagenen Einsparungen bereits im Jahr 2006 realisiert. Die BLB in Karlsruhe beabsichtigt, im Jahre 2006 bei der Telefonzentrale und bei der Medienbearbeitung jeweils 0,5 VZÄ zu streichen.

Die Einsparungen, die der RH vorschlägt, sind insbesondere durch folgende organisatorische Maßnahmen zu erreichen:

• Leistungsverbesserung im Bereich der Medienbearbeitung in der BLB,
• Abschaffung der Telefonzentrale in der BLB,
• Anpassung des Magazindienstes der BLB an die Verfahren der WLB (insbesondere durch Verzicht auf die Sofortausleihe),
• Vergabe des Reinigungsdienstes an private Unternehmen für beide Bibliotheken (in der WLB bereits weitgehend praktiziert),
• Abschaffung des Garderobendienstes in beiden Bibliotheken.

Bei der IuK-Technik und im Hauptlesesaal fallen bei beiden Landesbibliotheken die gleichen Tätigkeiten an; es ist nicht nachvollziehbar, dass die kleinere Landesbibliothek in Karlsruhe hier mehr Stellen vorhält.

Zu den vom RH vorgeschlagenen Einsparungen kommen noch die Stellenstreichungen nach dem Stelleneinsparungserlass des MWK hinzu, die durch die Einführung neuer DV-Verfahren im Medienbereich realisiert werden können. Bis zum Jahre 2008 hat die BLB in Karlsruhe noch 3,0 Stellen und die WLB in Stuttgart noch 5,5 Stellen abzubauen.

3 Personalstruktur und Stellenbewertung

Neben der unterschiedlichen Personalausstattung weicht auch die Personalstruktur in den einzelnen Arbeitsbereichen der beiden Bibliotheken deutlich voneinander ab. In allen untersuchten Arbeitsbereichen verfügt die WLB in Stuttgart über höher dotierte Stellen. Dies führt zu vermeidbaren Personalmehrausgaben.

Würde in den untersuchten Arbeitsbereichen jeweils die Personalstruktur der BLB in Karlsruhe zugrunde gelegt, könnte die WLB in Stuttgart jährlich Personalkosten von rd. 400.000 € einsparen. Es sind deshalb auch die notwendigen Maßnahmen zur Anpassung der Personalstruktur bei der WLB zu ergreifen.

Notwendig ist dafür eine Stellenbewertung nach den maßgeblichen gesetzlichen und tariflichen Vorschriften.

Die Untersuchung des RH hat ergeben, dass die für Stellenbewertungen erforderlichen Tätigkeitsbeschreibungen für Beamte, Angestellte und Arbeiter an beiden Landesbibliotheken bis heute nicht vorhanden sind; nachvollziehbare Kriterien für die Wertigkeit der im Stellenplan ausgebrachten Stellen konnten weder von den Bibliotheken noch vom Ministerium dargetan werden.

In den Personalakten wurden jeweils - ohne Tätigkeitsbeschreibungen der Bediensteten - die Einreihung und Eingruppierung festgelegt. Es ist nicht auszuschließen, dass die Bediensteten auf diese Weise eine Einreihung bzw. eine Eingruppierung und einen Bewährungsaufstieg erhalten haben, ohne dass die rechtlichen Voraussetzungen dafür vorlagen.

Der RH war wegen der fehlenden Tätigkeitsbeschreibungen nicht in der Lage, die Eingruppierung und die Einreihung der Bediensteten im Einzelnen zu überprüfen. Es konnte jedoch festgestellt werden, dass die Stellenzuordnungen in den untersuchten Aufgabenbereichen der Landesbibliotheken erheblich voneinander abweichen.

Um die Personalstruktur an die geltende Rechtslage anzupassen und um das darin liegende Einsparpotenzial zu realisieren, schlägt der RH vor,

• die Dienstposten, Einreihungen und Eingruppierungen aller Bediensteten zu überprüfen und
• zu diesem Zweck Tätigkeitsbeschreibungen für alle Bediensteten (auch für die Beamten) zu erstellen.

4 Gebührenerhebung durch die Landesbibliotheken

4.1 Ausgangslage

Die Landesbibliotheken erbringen für ihre Benutzer eine Vielzahl qualitativ hochwertiger Dienstleistungen, die bis heute weitgehend gebührenfrei sind. Lediglich für besondere Dienstleistungen werden Gebühren erhoben, die aber ihrerseits zumeist nicht die Kosten decken.

Rechtsgrundlage für die Erhebung dieser Gebühren ist die Verordnung des MWK über die Erhebung von Bibliotheksgebühren (Bibliotheksgebührenverordnung vom 30.01.2002).

Nach § 1 dieser Verordnung werden nur die in dieser Verordnung geregelten Gebühren und Auslagen erhoben. Vorgesehen sind Mahn- und Überschreitungsgebühren, eine Fernleihgebühr, Gebühren für Foto- und Reproarbeiten, für schriftliche Auskünfte oder Gutachten sowie für Auslagenersatz. Allgemeine Benutzungsgebühren bzw. Gebühren für die Ersterteilung bzw. Verlängerung eines Bibliotheksausweises werden nicht erhoben.

In einigen Bundesländern werden dagegen Benutzungsgebühren erhoben. Für Auszubildende, Schüler, Studierende, Erwerbslose, Wehr- und Zivildienstleistende, Rentner, Jugendliche, Sozialhilfeempfänger werden geringere, sozial abgestufte Gebühren verlangt.

In den meisten kommunalen Büchereien (auch in Baden-Württemberg) werden für die Benutzung der Bibliothek ebenfalls jährliche Gebühren verlangt.

4.2 Einführung von Benutzungsgebühren

Der RH regt an zu prüfen, ob die Dienstleistungen der Landesbibliotheken auch künftig gebührenfrei erbracht werden sollen.

Denkbar wäre die Einführung jährlicher Benutzungsgebühren. Bei Erhebung einer jährlichen Benutzungsgebühr von 30 € für Erwachsene und bei Gewährung der üblichen Ermäßigungen hätten sich auf der Grundlage der Benutzerzahlen des Jahres 2004 bei den beiden Landesbibliotheken Einnahmen in Höhe von jeweils rd. 500.000 € ergeben.

Der RH verkennt nicht, dass durch die Einführung solcher Gebühren die Benutzerzahlen vermutlich abnehmen werden und die vom RH ermittelten Einnahmen dadurch möglicherweise geringer ausfallen werden.

Von einer Gebührenerhebung bei Studenten könnte ggf. abgesehen werden, wenn die Hochschulen an den Standorten der Landesbibliotheken aus den Einnahmen der Studiengebühren den Landesbibliotheken einen Abgeltungsbetrag für die studentische Nutzung der Landesbibliotheken entrichten würden.

Durch die Einführung von Benutzungsgebühren würde auch dem aktuellen Problem der kostenlosen Nutzung des Internets bei den Landesbibliotheken begegnet werden, da dann die Entrichtung der Benutzungsgebühr Zugangsvoraussetzung für die bereitgehaltenen Internetanschlüsse sein wird.

4.3 Erhöhung der Gebühren für die Fernleihe

Die Höhe der bereits bestehenden Gebühren und Auslagensätze für die Fernleihe ist nicht angemessen. Aus wirtschaftlichen Gesichtspunkten ist es nicht vertretbar, für die Vermittlung von Bibliotheksgut im Deutschen Leihverkehr der Bibliotheken (Fernleihe) nach der Leihverkehrsordnung für jeden abgegebenen Bestellschein nur eine Gebühr von 1,50 € zu verlangen. Dieser Gebührenbetrag reicht nicht aus, um auch nur annähernd eine Kostendeckung bei der Fernleihe zu erreichen.

Der RH schlägt vor, für die Inanspruchnahme der Fernleihe künftig kostendeckende Gebühren zu erheben. Es ist nicht zu rechtfertigen, dass der aufwendige Fernleihverkehr, der jeweils einzelnen Benutzern zugerechnet werden kann und allein diesen zugute kommt, aus Steuergeldern subventioniert wird. Die heute geltenden Vereinbarungen, die die Höhe der Gebühren bestimmen und regeln, dass Fernleihbestellungen im Falle der gebenden Fernleihe unentgeltlich erbracht werden, sollten bei nächster Gelegenheit gekündigt werden.

5 Weitere Maßnahmen für eine wirtschaftlichere Aufgabenerledigung

Über die vom RH untersuchten Einsparmöglichkeiten hinaus gibt es mittel- und langfristig wirksame Möglichkeiten, die Wirtschaftlichkeit der Landesbibliotheken weiter zu verbessern.

5.1 Umbau-/Anbaumaßnahmen bei der Württembergischen Landesbibliothek in Stuttgart

Die Räumlichkeiten im Hauptgebäude der WLB in Stuttgart reichen nicht aus, um alle Bibliotheksbereiche dort unterzubringen. Demzufolge mussten die Bibliothek für Zeitgeschichte sowie Teile der Sammlungen und des Magazindienstes in angemieteten Objekten untergebracht werden. Dafür müssen erhebliche Mietzahlungen von rd. 420.000 € jährlich geleistet werden; außerdem entstehen Transportkosten für den Medientransport zwischen den Außenstellen und der Hauptstelle.

Weiterhin verhindert die Raumsituation in Stuttgart, dass ein offenes Magazin eingerichtet werden kann. Durch das geschlossene Magazin ist ein Selbstverbuchungsverfahren in der Ortsleihe nicht möglich. Auch sind im Bereich der Sammlungen durch den jetzigen Zuschnitt zu viele Lesesäle vorhanden, was zu einem erheblichen Personalmehraufwand für die Betreuung dieser Lesesäle führt.

Durch Umbau- oder Anbaumaßnahmen könnten Voraussetzungen geschaffen werden, die dazu führen,

• dass alle Bereiche im Hauptgebäude untergebracht werden (und damit die Anmietungen und die dadurch verursachten Transportkosten entfallen),

• dass ein offenes Magazin eingerichtet und dadurch erheblich Personal im Magazindienst und bei der Ortsleihe eingespart werden kann und

• dass die Anzahl der Lesesäle im Bereich der Sammlungen reduziert wird, wodurch ebenfalls der Personalbedarf deutlich zurückgeht.

Nach Auffassung des RH ist es realistisch, dass durch entsprechende bauliche Veränderungen bis zu 15 Bedienstete und Mietkosten in Höhe von rd. 420.000 € jährlich eingespart werden können. Dies entspricht einer Einsparsumme von mindestens 1 Mio. € jährlich. Bei einem Zinssatz von rd. 5 % wäre eine Bauinvestition von bis zu 20 Mio. € vor diesem Hintergrund rentabel.

5.2 Reduzierung des Leistungsangebots

Das - heute noch weitgehend unentgeltliche - Leistungsangebot der Landesbibliotheken ist zu einer Zeit definiert worden, in der weniger ökonomische Zwänge herrschten oder zur Kenntnis genommen wurden als heute. Eine Anpassung der Leistungen an die heutigen Verhältnisse ist geboten. Dies betrifft insbesondere folgende Bereiche:

• Beide Landesbibliotheken sollten verstärkt von ihrem Recht Gebrauch machen, Pflichtexemplare von geringer literarischer oder historischer Bedeutung nicht zu archivieren. Aus Sicht des RH reicht es aus, wenn die diversen Lokal- und Regionalausgaben der in Baden-Württemberg erscheinenden Zeitungen von den jeweiligen Verlagen archiviert werden. Ebenso kann auf die Archivierung von Buchpublikationen ohne literarischen oder historischen Wert verzichtet werden. Das bei den Bibliotheken beschäftigte wissenschaftliche Personal ist aufgrund seiner Ausbildung in der Lage, die notwendigen Entscheidungen über eine Archivierung verantwortlich zu treffen.

• Die Landesbibliotheken sollten weiterhin überprüfen, ob Korrekturen in den Öffnungszeiten zu weiteren Personaleinsparungen führen können. Reduzierte Öffnungszeiten hinsichtlich der Sonderlesesäle würden den dort induzierten Personalbedarf ebenfalls vermindern helfen. Ebenso wäre es den Benutzern aus Sicht des RH zumutbar, längere Vorlaufzeiten zwischen Bestellung und Abholung der bestellten Medien in Kauf zu nehmen.

5.3 Aufgabenkonzentration bei den beiden Landesbibliotheken

Die Landesbibliotheken arbeiten heute schon in vielen Bereichen eng zusammen oder haben eine Arbeitsteilung vereinbart.

Der RH regt an zu prüfen, ob durch Konzentration von Aufgaben bei einer der beiden Bibliotheken weitere Kapazitäten eingespart werden können. Dabei verkennt der RH nicht, dass insbesondere bei kulturellen und historischen Aufgaben eine Konzentration zu Beeinträchtigungen der kulturellen Identität der beiden Standorte führen kann. Hier sind Kosten und der Wert der Bewahrung einer kulturellen Identität gegeneinander abzuwägen.

Von einer Fusion der beiden Landesbibliotheken kann abgesehen werden, wenn es gelingt, die aufgezeigten Einsparpotenziale zu realisieren.

6 Stellungnahme des Ministeriums und der Landesbibliotheken

Das MWK und die beiden Landesbibliotheken wenden sich gegen die vom RH vorgeschlagenen Personaleinsparungen. Sie machen geltend, dass wegen Besonderheiten in der Organisation und den Abläufen beider Bibliotheken ein Vergleich nur eingeschränkt möglich sei. So sei etwa beim Vergleich der Leistungen der Medienbearbeitung außer Betracht geblieben, dass die WLB Stuttgart einen beträchtlichen Teil ihrer Fallzahlen durch Mikrofiche-Medien erziele, die im Vergleich zu Büchern nur einen zu vernachlässigenden Arbeitsaufwand mit sich brächten. Zudem seien in Stuttgart vier VZÄ nicht berücksichtigt worden.

Weiterhin sei bei der Untersuchung eine überregionale Analyse unterblieben, die ergeben hätte, dass die baden-württembergischen Landesbibliotheken im bundesweiten Vergleich personell eher unzureichend ausgestattet seien.

Ferner habe es der RH unterlassen, die für eine echte Leistungsmessung unerlässlichen qualitativen Faktoren heranzuziehen und zu bewerten.

Vor diesem Hintergrund würde die vom RH bei der BLB vorgeschlagene Personaleinsparung zu gravierenden Konsequenzen in der Leistung der Bibliothek führen, die den Nutzern nicht zugemutet werden könnten.

Das MWK sagt zu, die beiden Landesbibliotheken zu veranlassen, die vom RH geforderten Tätigkeitsbeschreibungen für alle Bediensteten zu erstellen.

Die Einführung von Benutzungsgebühren an den beiden Landesbibliotheken sei eine politische Entscheidung, bei der auch bildungspolitische, gesellschaftspolitische und wirtschaftliche Aspekte zu bedenken seien. Untersuchungen hätten ergeben, dass mit der Einführung von Benutzungsgebühren die Bibliotheksbenutzung erheblich zurückgehe und die Kosten für die einzelnen Entleihungen ansteigen. Die vom RH unterstellten Einnahmen aus Benutzungsgebühren würden somit jedenfalls niedriger als angesetzt ausfallen.

Bei den Fernleihgebühren sei das MWK grundsätzlich bereit, eine maßvolle Anhebung der Gebühren anzustreben.

Eine Baumaßnahme bei der WLB sei auch aus Sicht der Landesbibliothek und des Ministeriums sinnvoll und wünschenswert. Das MWK werde diese Pläne daher weiterverfolgen. Die Umsetzung sei aber wegen der angespannten Haushaltssituation des Landes derzeit nicht absehbar.

Die Vorschläge des RH für eine weitere Reduzierung der Leistungsangebote bei den beiden Landesbibliotheken würden nach Auffassung des MWK zu einer erheblichen Verschlechterung der Benutzerbedingungen führen, die den Benutzern nicht zumutbar und aus fachlicher Sicht nicht hinnehmbar sei.

7 Schlussbemerkung

Die beiden Landesbibliotheken haben während der Prüfung des RH mehrfach deutlich gemacht, dass die Benutzer der Bibliotheken mit den dort gebotenen Leistungen sehr zufrieden seien. Vor diesem Hintergrund verwundert eine Stellungnahme, in der MWK und Landesbibliotheken nunmehr behaupten, dass die beiden Einrichtungen personell unzureichend ausgestattet seien. Sollte der bundesweite Vergleich (wie vom MWK vorgetragen) tatsächlich eine bessere Personalausstattung in den meisten anderen Bundesländern ergeben, so ist nicht von vornherein auszuschließen, dass dort Überkapazitäten vorgehalten werden.

Der RH hat auch in anderen Bereichen der Landesverwaltung die Auffassung vertreten, dass Maßstab für Leistungsvergleiche in Baden-Württemberg die leistungsstärksten Einrichtungen einer Vergleichsgruppe sein sollten und nicht der Durchschnitt, der sich aus den Vergleichszahlen leistungsstarker und leistungsschwacher Einrichtungen errechnet. Die BLB muss sich deshalb an den in Stuttgart vorgefundenen Leistungskennzahlen messen lassen.

Das in der BLB festgestellte Einsparpotenzial reduziert sich im Übrigen nur unwesentlich, wenn die Bearbeitung der Mikrofiche-Medien aus den gemessenen Leistungen herausgerechnet wird, zumal auch in Karlsruhe Mikrofiche-Medien bearbeitet werden und in die Berechnung eingegangen sind. Dass der RH drei VZÄ bei der Berechnung der Kennzahlen nicht berücksichtigt hat, ergibt sich aus der vom RH in ständiger Praxis angewendeten und bisher von den Ministerien nicht prinzipiell in Zweifel gezogenen Methode, Leistungskennzahlen anhand dauerhaft vorhandener Stellen zu errechnen. Bedienstete, die auf wegfallenden Stellen beschäftigt sind, werden dabei nicht berücksichtigt. Im Gegenzug werden dauerhaft vorhandene Stellen auch dann berücksichtigt, wenn sie vorübergehend nicht besetzt sind. Auch dies war bei der WLB Stuttgart der Fall. Ein weiteres VZÄ blieb außer Ansatz, weil es nur vorübergehend zur Einführung eines neuen DV-Verfahrens dient und demnächst wegfallen wird.

Dass von allen Bediensteten der Landesbibliotheken Tätigkeitsbeschreibungen erstellt werden sollen, entspricht dem Petitum des RH. Nach dem Vorliegen der Ergebnisse sind vom MWK die notwendigen Stellenumwandlungen zu veranlassen.

In Anbetracht der stetig wachsenden Ausgaben der beiden Landesbibliotheken und des damit verbundenen Zuschussbedarfs des Landes hält der RH an dem Vorschlag fest, die Einführung von Benutzungsgebühren zu prüfen und die Fernleihgebühren kostendeckend zu erhöhen. Dabei verkennt der RH nicht, dass durch die Einführung solcher Gebühren die Benutzerzahlen vorübergehend abnehmen werden. Die Funktion des Entgelts erschöpft sich nicht in der Deckung der bei der Erstellung einer Dienstleistung anfallenden Kosten. Das Entgelt hat vielmehr auch die Funktion, vor dem Hintergrund knapper Ressourcen Angebot und Nachfrage zur Deckung zu bringen.

Dasselbe gilt für die maßvollen Leistungseinschränkungen, die der RH vorgeschlagen hat. Die Vorstellung, dass Einnahmen und Ausgaben des Landeshaushalts ohne spürbare Leistungseinschränkungen zur Deckung gebracht werden könnten, ist unrealistisch. Einen Grund, die Landesbibliotheken von dieser allgemeinen Entwicklung auszunehmen, sieht der RH nicht.