Landesschulden und Landesvermögen [Beitrag Nr. 3]

Im Haushaltsjahr 2015 musste das Land keine zusätzlichen Schulden aufnehmen. Die positive Entwicklung der Steuereinnahmen ermöglichte es, auf die im Urhaushalt noch vorgesehene Nettokreditaufnahme von 768 Mio. Euro zu verzichten. Auch in den kommenden Jahren sollten keine neuen Schulden aufgenommen werden. Die Behandlung von Überschüssen aus Vorjahren ist in die Überlegungen zu einer dauerhaften Regelung der Schuldenbremse einzubeziehen.

1 Verschuldungslage

1.1 Schuldenentwicklung

Baden-Württemberg musste bereits 1953 kurz nach Gründung des Landes erstmals Schulden am Kreditmarkt aufnehmen. Bis 1974 stagnierten die Schulden. Zwischen 1975 und 2000 stiegen die Kreditmarktschulden stetig an. Nach einem starken Anstieg bis 2007 nahm Baden-Württemberg in den Folgejahren lediglich 2010, 2013 und 2014 neue Schulden am Kreditmarkt auf. Abbildung 1 zeigt die Kreditmarktschulden von 1953 bis 2015 auf.

Beitrag Nr. 3 Abbildung 1

Zum 31.12.2015 betrugen die Schulden des Landes einschließlich der verlagerten Verpflichtungen 47,8 Mrd. Euro.

Beitrag Nr. 3 Tabelle 1

Die Kreditmarktschulden beliefen sich zum 31.12.2015 wie im Vorjahr auf 46,3 Mrd. Euro. Die Kreditmarktmittel im engeren Sinne enthalten zum 31.12.2015 einen Rahmenkredit mit einem Volumen von 5.221 Mio. Euro. Dieser wurde über eine Laufzeit von 21.12.2015 bis 22.01.2016 abgeschlossen. Der Kreditrahmen wurde nur zeitweise in Anspruch genommen. Mit dem Abschluss des Kreditrahmenvertrags hat das Ministerium für Finanzen und Wirtschaft die Bruttokreditermächtigung 2015 vollständig ausgeschöpft, obwohl der Kredit für die Sicherstellung der Liquidität des Landes im Vertragszeitraum nicht erforderlich war.

In der Schuldenstatistik des Bundes wird dieser Kreditrahmen nicht als Verschuldung ausgewiesen, weil er zum 31.12.2015 nicht valutiert war. In der Anlage zum Abschlussbericht der Haushaltsrechnung des Landes Baden-Württemberg wird der Kreditrahmen mit dem vollen Volumen bei den Kreditmarktschulden berücksichtigt.

Das Land hat 2015 auf eine zunächst vorgesehene Nettokreditaufnahme von 768 Mio. Euro aufgrund hoher Einnahmen vollständig verzichtet. In den Einnahmen enthalten waren Überschüsse aus den Vorjahren von 1.967 Mio. Euro.

Die LBBW hat den vom Land Baden-Württemberg zu tragenden Anteil an der Darlehensförderung für Studierende nach dem Bundesausbildungsförderungsgesetz gegenüber dem Land vorfinanziert. Der Betrag von 189,1 Mio. Euro wird in der Haushaltsrechnung des Landes und im Vorheft zum Staatshaushaltsplan als verlagerte Verpflichtung ausgewiesen. Unter die verlagerten Verpflichtungen fallen auch die durch die Finanzierungsgesellschaft für öffentliche Vorhaben des Landes Baden-Württemberg mbH vorfinanzierten Bauprojekte des Landes. Der Stand der verlagerten Verpflichtungen ergibt sich aus Tabelle 2.

Beitrag Nr. 3 Tabelle 2

Die verlagerten Verpflichtungen sind zum 31.12.2015 gegenüber dem Vorjahr um 70,1 Mio. Euro gesunken.

1.2 Entwicklung der Nettokreditaufnahme und der Kreditfinanzierungsquote in Baden-Württemberg

Baden-Württemberg hat im Zweiten Nachtrag zum Staatshaushaltsplan 2015/2016 für 2015 auf die nach dem Urhaushalt noch vorgesehene Nettokreditaufnahme von 768 Mio. Euro vollständig verzichtet. Abbildung 2 zeigt die Entwicklung der Nettokreditaufnahme des Landes in den vergangenen zehn Jahren.

Beitrag Nr. 3 Abbildung 2

Für 2016 sieht der Staatshaushaltsplan 2015/2016 keine Nettokreditaufnahme vor. Der Finanzplan des Landes Baden-Württemberg für die Jahre 2015 bis 2020 weist für 2017 und 2018 zwar eine geringe rechnerische Nettokreditaufnahme nach der Verordnung zu § 18 Landeshaushaltsordnung aus. Allerdings wurde im Finanzplan das politische Ziel artikuliert, auch 2017 und 2018 keine neuen Schulden aufzunehmen. Für 2019 und 2020 weist der Finanzplan des Landes eine nach der Verordnung zu § 18 Landeshaushaltsordnung rechnerisch ermittelte Tilgungsverpflichtung von insgesamt 970 Mio. Euro aus.

1.3 Zulässige Kreditaufnahme

Nach Artikel 109 und 143d Grundgesetz gilt für Baden-Württemberg ab 2020 die Schuldenbremse verbindlich. Nach § 18 Landeshaushaltsordnung und der Verordnung zu § 18 Landeshaushaltsordnung darf die Landesregierung bis einschließlich 2019 - in engen Grenzen - noch neue Kredite aufnehmen. Die zulässige Kreditaufnahme wird nach dieser Verordnung für jedes Haushaltsjahr vorab (Ex-ante-Betrachtung) und im Nachhinein (Ex-post-Betrachtung) berechnet.

Der in der Verordnung zu § 18 Landeshaushaltsordnung festgelegte Basiswert wird dabei anhand der Steuerschwankungskomponente und der Finanztransaktionskomponente modifiziert. Überdurchschnittliche Steuereinnahmen und ein positiver Saldo aus den finanziellen Transaktionen des Landes verringern die Möglichkeit zur Kreditaufnahme. Unterdurchschnittliche Steuereinnahmen und ein negativer Saldo der finanziellen Transaktionen erhöhen diese.

Nach Abschluss des Haushaltsjahres wird die Differenz aus der rechnerisch zulässigen und der tatsächlichen Nettokreditaufnahme auf ein Kontrollkonto gebucht. Übersteigt die Nettokreditaufnahme den Wert der rechnerisch zulässigen Kreditaufnahme, erhält die Buchung auf dem Kontrollkonto ein negatives Vorzeichen.

Tabelle 3 zeigt die Berechnung zur zulässigen Kreditaufnahme 2015 nach Verordnung zu § 18 Landeshaushaltsordnung in der Ex-post- und der Ex-ante-Betrachtung.

Beitrag Nr. 3 Tabelle 3

Die Ex-ante-Betrachtung weist für 2015 auf Basis des Regierungsentwurfs zum Staatshaushaltsplan 2015/2016 eine Buchung auf dem Kontrollkonto von 626,5 Mio. Euro aus. Aufgrund zu erwartender überdurchschnittlicher Steuereinnahmen war der Basiswert um 306 Mio. Euro abzusenken. Einschließlich der Finanztransaktionskomponente betrug die zulässige Kreditaufnahme 1.394,5 Mio. Euro.

Aufgrund der im Ist 2015 deutlich höheren Steuereinnahmen wurde der Basiswert in der Ex-post-Betrachtung tatsächlich um die Steuerschwankungskomponente von 1.207 Mio. Euro reduziert. Die zulässige Kreditaufnahme verringerte sich dadurch auf 463,9 Mio. Euro.

Hätte die Landesregierung die ursprünglich vorgesehene Nettokreditaufnahme von 768 Mio. Euro ausgeschöpft, wäre auf dem Kontrollkonto 2015 wie im Vorjahr ein negativer Betrag zu verbuchen gewesen. Mit 304,1 Mio. Euro hätte dieser nur 3 Mio. Euro über dem Bestand des Kontrollkontos zum 31.12.2014 gelegen.

Durch den vollständigen Verzicht auf eine Kreditaufnahme entstand jedoch ein positiver Saldo von 463,9 Mio. Euro, sodass sich der Saldo auf dem Kontrollkonto auf insgesamt 770,9 Mio. Euro erhöht hat.

Tabelle 4 zeigt neben der Berechnung zur zulässigen Kreditaufnahme 2013 bis 2016 die Entwicklung des Kontrollkontos auf.

Beitrag Nr. 3 Tabelle 4

Die Ex-ante-Betrachtung für 2016 basiert auf dem Zweiten Nachtrag zum Staatshaushaltsplan 2015/2016 und der November-Steuerschätzung 2015. Der Staatshaushaltsplan 2015/2016 in der Fassung des Zweiten Nachtrags sieht für 2016 keine Nettokreditaufnahme vor.

1.4 Kreditmarktschulden und Zinsen

Unter Kreditmarktschulden werden in der Schuldenstatistik verschiedene Positionen zusammengefasst. Im Einzelnen sind dies:

  • Wertpapierschulden,
  • Schulden bei inländischen Kreditinstituten und sonstigen inländischen Stellen,
  • Schulden bei ausländischen Kreditinstituten und sonstigen ausländischen Stellen und
  • Schulden bei der Sozialversicherung.

Der Stand der Kreditmarktschulden für 2006 bis 2015 wird in Abbildung 3 dargestellt.

Beitrag Nr. 3 Abbildung 3

Innerhalb der vergangenen zehn Jahre sind die Kreditmarktschulden des Landes um insgesamt 5,2 Mrd. Euro auf 46,3 Mrd. Euro angestiegen. Im gleichen Zeitraum konnte das Land kassenmäßige Überschüsse von insgesamt 10,3 Mrd. Euro ausweisen.

Abbildung 4 zeigt die Entwicklung des Zinsaufwands in den vergangenen zehn Jahren. Seit 2009 werden die Zinserträge mit dem Zinsaufwand saldiert. Seit 2014 muss das Land bei Geldanlagen zum Teil Negativzinsen zahlen.

Beitrag Nr. 3 Abbildung 4

Aufgrund des derzeit günstigen Zinsniveaus sanken die Ausgaben für Zinsen 2015 um 50 Mio. Euro.

Die Zins-Steuer-Quote drückt das Verhältnis der Zinsausgaben für Kreditmarktschulden zu den Steuereinnahmen aus. Anhand der Quote ist erkennbar, welcher Anteil der Steuereinnahmen bereits für Zinsausgaben für Kredite gebunden ist. Der Stabilitätsrat hat als Indikator für eine drohende Haushaltsnotlage Schwellenwerte für die Zins-Steuer-Quote festgelegt. Baden-Württemberg liegt nach dem Stabilitätsbericht der Landesregierung vom 09.12.2015 zwischen 2013 und 2018 in allen Jahren deutlich unterhalb des Schwellenwerts. Eine drohende Haushaltsnotlage ist nach den Kriterien des Stabilitätsrats nicht erkennbar.

1.5 Pro-Kopf-Verschuldung

Abbildung 5 zeigt die Pro-Kopf-Verschuldung aller Flächenländer zum Jahresende 2014 und 2015.

Beitrag Nr. 3 Abbildung 5

Die Kreditmarktschulden des Landes lagen Ende 2015 bei 46,3 Mrd. Euro. Sie lagen damit 26,5 Mio. Euro unter dem Vorjahreswert. Die Vierteljahresstatistik über den Schuldenstand am 31.12.2015 des Bundesministeriums der Finanzen weist neben dem absoluten Schuldenstand auch die Verschuldung je Einwohner aus. Demnach ist die Pro-Kopf-Verschuldung in Baden-Württemberg gegenüber dem Vorjahr um 478 Euro gesunken. Das Bundesministerium der Finanzen hat bei seiner Berechnung den Rahmenkredit von 5,2 Mrd. Euro (siehe Punkt 1.1) nicht berücksichtigt. Wird der Rahmen¬kredit bei den Schulden berücksichtigt, ist keine wesentliche Veränderung der Pro-Kopf-Verschuldung in Baden-Württemberg erkennbar. Im Ranking der Länder bleibt Baden-Württemberg nach beiden Varianten auf dem dritten Platz.

1.6 Nettokreditaufnahme je Einwohner - Ländervergleich

Baden-Württemberg hat 2015 keine neuen Kredite aufgenommen. In anderen Ländern werden die für ein Haushaltsjahr benötigten Kredite teilweise erst im darauffolgenden Jahr aufgenommen. Die Nettokreditaufnahme für ein Haushaltsjahr kann daher erst auf Basis der endgültigen Rechnungsabschlüsse beurteilt werden.

2014 lag die Nettokreditaufnahme in Baden-Württemberg bei 1,2 Mrd. Euro. Abbildung 6 zeigt die Nettokreditaufnahme der 13 Flächenländer auf Basis der endgültigen Rechnungsabschlüsse 2014.

Beitrag Nr. 3 Abbildung 6

Fünf der 13 Flächenländer sind 2014 ohne eine Neuverschuldung ausgekommen. Baden-Württemberg hat sich mit 115 Euro je Einwohner neu verschuldet. Die Neuverschuldung war zum Haushaltsausgleich 2014 nicht erforderlich.

2 Rücklagen und Sondervermögen

Den Schulden des Landes stehen auch Vermögenswerte gegenüber. Diese werden - soweit sich der Wert mit vertretbarem Aufwand erfassen lässt - in der Vermögensübersicht des Landes im Staatshaushaltsplan dargestellt.

Tabelle 5 zeigt die Rücklagen und Sondervermögen des Landes zum Jahresende 2014 und 2015.

Beitrag Nr. 3 Tabelle 5

Nachdem 2014 die bestehenden Rücklagen vollständig aufgebraucht wurden, konnten 2015 neue Rücklagen von netto 668 Mio. Euro gebildet werden. Der Stand der Sondervermögen erhöhte sich zum 31.12.2015 gegenüber dem Vorjahr um 512 Mio. Euro. Die Versorgungsrücklage und der Versorgungsfonds erhöhten sich insgesamt um 688 Mio. Euro. Die übrigen Sondervermögen reduzierten sich um 176 Mio. Euro.

3 Entwicklung der Jahresergebnisse

Seit 2006 wies das kassenmäßige Jahresergebnis in jedem Jahr einen Überschuss aus. Insgesamt wurden in den vergangenen zehn Jahren 10,3 Mrd. Euro an kassenmäßigen Überschüssen erwirtschaftet. 2015 betrug der kassenmäßige Überschuss 1,6 Mrd. Euro.

Bereinigt man das kassenmäßige Jahresergebnis um den Saldo der aus dem Vorjahr übernommenen und der in das Folgejahr zu übertragenden Haushaltsreste, erhält man das rechnungsmäßige Jahresergebnis. Rechnungsmäßige Überschüsse können in den folgenden Haushaltsjahren als Deckungsmittel zum Haushaltsausgleich herangezogen werden. Abbildung 7 zeigt die Entwicklung der kassen- und rechnungsmäßigen Jahresergebnisse seit 2006 auf.

Beitrag Nr. 3 Abbildung 7

Zwischen 2006 und 2014 konnte - mit Ausnahme von 2007 - im rechnungsmäßigen Jahresergebnis jeweils ein Überschuss erzielt werden. Das rechnungsmäßige Jahresergebnis 2015 stand zum Zeitpunkt der Erstellung der Denkschrift noch nicht fest.

Zum 31.12.2014 weist der Haushaltsabschluss des Landes im rechnungsmäßigen Gesamtergebnis einen bis dato nicht im Haushalt vereinnahmten Überschuss von insgesamt 4,5 Mrd. Euro aus. Dieser Überschuss und ein Teil des für 2015 erwarteten rechnungsmäßigen Überschusses wurden mit dem Zweiten Nachtrag zum Staatshaushaltsplan 2015/2016 im Haushalt veranschlagt.

Fehlbeträge sind nach § 25 Absatz 3 Landeshaushaltsordnung spätestens in den Haushaltsplan für das zweitnächste Haushaltsjahr einzustellen. Für Überschüsse gibt es eine entsprechende Regelung in Baden-Württemberg - im Gegensatz zu anderen Ländern - nicht. Dies führt dazu, dass Überschüsse zum Teil über mehrere Haushaltsjahre verteilt im Haushalt vereinnahmt werden können. Die haushaltsmäßige Abwicklung der Überschüsse kann derzeit in den Haushaltsplänen nicht nachvollzogen werden.

In eine dauerhafte Regelung der Schuldenbremse (siehe Beitrag Nr. 5) sollte einbezogen werden, wie Überschüsse künftig im Staatshaushaltsplan behandelt und in der Haushaltsrechnung dargestellt werden. Dabei ist auch zu klären, ob und in welcher Weise Überschüsse in ein Konjunkturbereinigungsverfahren einfließen.

4 Haushaltsrisiken durch Bürgschaften, Garantien und Gewährleistungen

Tabelle 6 zeigt den Stand und die Entwicklung der vom Land übernommenen Gewährleistungen.

Beitrag Nr. 3 Tabelle 6

Die Gewährleistungen haben sich gegenüber dem Vorjahr um 776 Mio. Euro erhöht. Hauptursache war eine Garantieübernahme zugunsten der Landesbeteiligungen Baden-Württemberg GmbH von 476 Mio. Euro zur Finanzierung von Anteilen an der LBBW. Darüber hinaus wurde das Wohnungsbauprogramm für energetische Sanierungen für Wohnungseigentümergemeinschaften im Wert von 100 Mio. Euro fortgeführt.

5 Empfehlungen

5.1 Überschüsse in die Überlegungen zu einer dauerhaften Regelung der Schuldenbremse einbeziehen

Die Behandlung von Überschüssen aus Vorjahren ist in die Überlegungen zu einer dauerhaften Regelung der Schuldenbremse einzubeziehen. Insbesondere ist zu regeln, wie Überschüsse in ein Konjunkturbereinigungsverfahren einfließen und wie sie im Staatshaushaltsplan und in der Haushaltsrechnung dargestellt werden.

5.2 Nettokreditaufnahme vermeiden

Die Landesregierung sollte auch in den Jahren bis 2019 auf eine Nettokreditaufnahme vollständig verzichten.